Revista de Estudios Regionales | Nueva Época | Enero - junio 2025
| 75 |
Gobernanza territorial y capacidades
regionales ante agendas globales de salud:
transformaciones institucionales en Jalisco
durante la pandemia COVID-19
https://doi.org/10.59307/rerne3.5111
Dra. Katia Magdalena Lozano Uvario
Universidad de Guadalajara
https://orcid.org/0000-0003-3465-6086
Resumen
L
a pandemia de COVID-19 ha transformado profundamente las dinámicas
de gobernanza en diversas regiones, incluyendo el estado de Jalisco, México.
Este estudio se propone analizar los cambios en los procesos de coordinación
entre el gobierno y otros actores sociales durante tres momentos críticos entre
marzo de 2020 y abril de 2022, en respuesta a la crisis sanitaria, económica y
social provocada por el virus. Se emplea un enfoque multiescalar, diseñando
un marco teórico basado en el análisis de la gobernanza propuesto por Huy
(2008), que permite identicar los problemas centrales, actores involucrados
y normas en interacción. La investigación se nutre de datos abiertos del
gobierno estatal, actas de acuerdos y un seguimiento hemerográco realizado
durante el período.
Los hallazgos revelan que la pandemia creó un entorno de disputas políticas
mientras se mantenía la coordinación técnica necesaria para abordar la
crisis. Así, el análisis resalta la existencia de diferencias territoriales en la
implementación de medidas y las lecciones aprendidas que podrían fortalecer
la gobernanza frente a futuras emergencias.
Este estudio contribuye a la comprensión de la gobernanza territorial en
contextos de crisis, evidenciando la relevancia de las alianzas entre el estado y
la sociedad civil para una respuesta efectiva a desaíos complejos.
Palabras clave: Gobernanza territorial, COVID-19, Políticas públicas, Trayectorias de
aprendizajes.
Recepción: 06/02/25
Aceptación: 21/05/25
| 76 |
Revista de Estudios Regionales | Nueva Época | Enero - junio 2025
Territorial Governance and Regional Capacities in
the Face of Global Health Agendas: Institutional
Transformations in Jalisco During the COVID-19
Pandemic
Abstract
T
he COVID-19 pandemic has profoundly transformed governance dynamics
in several regions, including the state of Jalisco, Mexico. This study aims
to analyze changes in the coordination processes between government and
other social actors during three critical moments between March 2020 and
April 2022, in response to the health, economic and social crisis caused by the
virus. A multiscale approach is employed, designing a theoretical framework
based on the governance analysis proposed by Huy (2008), which allows
identifying the central problems, actors involved and interacting norms.
The research draws on open data from the state government, minutes of
agreements and a hemerographic follow-up conducted during the period.
The ndings reveal that the pandemic created an environment of political
disputes while maintaining the technical coordination necessary to address
the crisis. Thus, the analysis highlights the existence of territorial dierences
in the implementation of measures and lessons learned that could strengthen
governance in the face of future emergencies.
This study contributes to the understanding of territorial governance in crisis
contexts, showing the relevance of partnerships between the state and civil
society for an eective response to complex challenges.
Key words: Territorial governance, COVID-19, Public policies, Learning trajectories.
Revista de Estudios Regionales | Nueva Época | Enero - junio 2025
| 77 |
Introducción
La pandemia del SARS-COV 2 (COVID-19) puso a prueba los sistemas de gober-
nanza territorial en todo el mundo, evidenciando tanto fortalezas como debili-
dades en la coordinación entre diferentes niveles de gobierno y actores sociales.
En México, se registraron al 30 de abril de 2022 un total de 5,739,680 casos con-
rmados y 338,426 muertes, lo que representó el quinto nivel más alto a nivel
mundial con una tasa de letalidad de 5.46%, frente a la tasa mundial que en el
mismo período fue de 1.16% (Johns Hopkins University [JHU], 2022).
Sin embargo, fue notable la desigualdad en la distribución territorial de
casos y fallecimiento a nivel subnacional, siendo las áreas metropolitanas a
nivel mundial y nacional, las más afectadas por la elevada densidad pobla-
cional y los sistemas de movilidad que caracterizan a las urbes (Mayordomo
Maya et al., 2022); tal es el caso que las metrópolis de la Ciudad de México,
Jalisco y Nuevo León, acumularon 44% del total de casos conrmados.
Asimismo, aun cuando la Ley General de Salud estipula que la Secretaría
de Salud (SS), lidera a nivel nacional las acciones de seguridad por riesgo epi-
demiológico, también advierte que el monitoreo, la prevención y el control de
las enfermedades transmisibles es competencia de los gobiernos estatales y
municipales de la República Mexicana, lo cual ha exigido mantener altos nive-
les de coordinación gubernamental en los tres órdenes de gobierno.
En lo particular, la pandemia del COVID-19 y las problemáticas en mate-
ria de salud, económicas, y sociales, evidenciaron la instrumentación de me-
canismos a nivel nacional y subnacional, guiados tanto por la autoridad (pro-
cesos de decisión jerárquicos), por el mercado y en algunos casos por redes
autoorganizadas y asociaciones (heterarquía), lo cual mostró la complejidad
de las intervenciones y la incidencia de relaciones de poder en las acciones
realizadas para resolver las crisis que se presentaron en las distintas fases del
fenómeno (Huy, 2008).
Sin embargo, la triple crisis experimentada por la pandemia, más seve-
ra durante el primer año, por la falta de vacunas y medicamentos apropiados
para el combate a la enfermedad, el paro de las actividades económicas, así
como los efectos que la población sufrió producto de los niveles de desigual-
dad, propició diferencias territoriales y temporales en su abordaje, aun cuan-
do se mantuvieron políticas y mecanismos generales en su contención.
Por lo anterior la investigación que sustenta el presente documento se
guió por tres preguntas clave: ¿Se requirieron cambios en las políticas, estra-
tegias y procesos de coordinación ante las variantes del COVID-19? ¿Qué se
aprendió y cómo se ajustaron las políticas implementadas en las distintas eta-
pas críticas de la enfermedad? ¿Hay diferencias territoriales en las políticas
implementadas?
| 78 |
Revista de Estudios Regionales | Nueva Época | Enero - junio 2025
Elementos teórico-metodológicos para el análisis de la
gobernanza territorial
Los complejos problemas públicos asociados con la pandemia del COVID-19
requirieron la gestión efectiva de los gobiernos actuales, a diferentes niveles
de incidencia, incluyendo la interacción de otros actores no gubernamentales,
sociales y económicos, en la producción de políticas, prácticas y efectos miti-
gantes ante la triple crisis desatada.
Por ello, la investigación se fundamenta en el concepto de gobernanza
territorial considerada como “el timoneo de las interacciones entre actores e
instituciones que dan por resultado la conformación y modicación del terri-
torio…como las implicaciones territoriales de los procesos de coordinación
intersectorial para el logro de objetivos comunes” (Porras, 2019, pp. 31-32).
Bajo este enfoque, la coordinación de actos y la cooperación entre actores
se presentan como parte de las problemáticas a ser analizadas, así como la
efectividad del timoneo gubernamental que permita conseguir los objetivos
para el desarrollo del territorio (Farinos Dasí, 2008; Porras, 2019), sobre todo
considerando la necesidad de implementar políticas que contribuyan a ami-
norar las crisis.
Debido a ello, la gobernanza se relacionada con el concepto de redes de po-
lítica, al describir y analizar diferentes patrones empíricos de interacción entre
los actores públicos y privados en subsistemas especícos de política, siendo
éste su “motor de explicación”, aun cuando dada la autonomía de los actores, no
necesariamente la interacción requiere que compartan identidades o intereses,
sino más bien los recursos mutuos, la interacción y la coordinación en red les
facilite o sea necesaria para el logro de sus propios objetivos (Enroth, 2011).
De manera particular, el diseño e implementación de políticas públicas al
designar las intervenciones de la autoridad gubernamental, se identican como
el vehículo de contenidos, con producción de efectos, siendo desplegadas a tra-
vés de relaciones con otros actores sociales colectivos o individuales (Thoening,
2004, p. 326, citado en Lascoumes y Le Galés, 2014); lo que requiere su adapta-
ción al territorio, a partir de las diferencias contextuales (históricas, sociales,
políticas e identitarias), sobre todo en países con sistemas democráticos y diver-
sos niveles de poder.
En este ámbito, es fundamental comprender las condiciones bajo las cua-
les los actores subnacionales pueden ganar inuencia en la hechura de políticas
públicas a nivel local, a partir de la valoración de sus activos territoriales, ar-
ticulando áreas de sinergia entre instituciones y niveles territoriales, tomando
decisiones e incluso ejerciendo controles sociales (Naranjo Giraldo et al., 2009).
Sin embargo, las interacciones de los actores en la construcción de los pro-
yectos de desarrollo territorial aunque pueden generarse de manera concer-
tada, también involucran conictos de distinta naturaleza, debido al ejercicio
jerárquico del poder del Estado y la progresiva recepción de las contribuciones
de las colectividades locales (Torre, 2016).
Revista de Estudios Regionales | Nueva Época | Enero - junio 2025
| 79 |
De hecho, aun cuando los conictos “constituyen una forma de resistencia
y de expresión de las objeciones, a las decisiones del poder público…mantie-
nen el intercambio y el diálogo, incluso durante las fases de disputas más ten-
sas” (Torre, 2016, p. 16).
Por lo anterior, en una crisis como la desatada por la pandemia en la que
los gobiernos buscaban respuestas efectivas a hechos en principio descono-
cidos relacionados con la propagación del virus, la falta de medicamentos y
vacunas que mitigaran y contrarrestaran sus efectos (Gutiérrez Cham et al.,
2021), los liderazgos de los procesos, la gestión de los conictos y la produc-
ción de acuerdos entre los diversos intereses existentes en el territorio, se con-
vierte en un complejo y diícil nuevo papel que debe asumir el gobierno (Fari-
nós Dasí, 2015), en el marco de las leyes, reglamentos y normas establecidos,
dada su prevalencia en la formulación de políticas (Enroth, 2011).
Para el caso que se investiga, la metodología consideró el marco analítico
de la gobernanza propuesto por Huy (2008), en el que se plantea reconocer:
1) los problemas centrales que cada etapa exigió, esclareciendo el objeto de la
lucha del poder entre los actores implicados, 2) los actores involucrados y los
recursos que controlan, 3) las normas y reglas involucradas en las distintas
escalas que interactúan en el fenómeno analizado; y 4) la identicación de los
puntos nodales, es decir, los espacios de interacción (ísicos y abstractos) en
los que se toman decisiones, se concluyen acuerdos y se elaboran las normas,
en los que además se reconozcan los patrones de evolución y los cambios en la
trama de interacciones.
De manera adicional se vinculó la gobernanza con los instrumentos de po-
lítica establecidos por Lascoumes y Le Galés (2014) y Le Galés (2011), en cinco
categorías: 1) legislativo y reglamentario, 2) económico y scal; 3) los basados en
convenios e incentivos; 4) informativo y comunicacional; y 5) normas, estánda-
res (de facto y de jure) y buenas prácticas, mediante la identicación de los pro-
blemas planteados, los medios y los dispositivos que materializan la acción gu-
bernamental, a la par de la denición de los recursos que son usados y por quién.
Por su parte, las fuentes de información revisadas incluyeron las bases de
datos ociales del Gobierno de Jalisco sobre casos, hospitalizaciones y defun-
ciones, las actas de acuerdos de la MES; los decretos estatales y municipales;
un seguimiento hemerográco entre abril de 2020 al 2022, así como los docu-
mentos institucionales sobre programas y políticas implementadas.
Resultados: el recuento de dos años de pandemia del
COVID-19 en Jalisco
En el estado de Jalisco, la pandemia del COVID-19, alcanzó 588,200 casos y
19,415 defunciones al nalizar el mes de abril de 2022 (Gobierno del estado
de Jalisco, 2022), lo que implicó una tasa de letalidad de 3.30%. La Figura 1 ex-
pone la evolución de la pandemia según el número de casos por mes y defun-
ciones, a partir de lo cual se reconocen cuatro olas, cada una de ellas con una
duración aproximada de cinco meses, denidas por las trayectorias cíclicas
que han sido observadas en el período de análisis.
| 80 |
Revista de Estudios Regionales | Nueva Época | Enero - junio 2025
Figura 1. Casos mensuales de COVID-19 en el Estado de Jalisco del 1e abril
de 2020 al 30 de abril de 2022.
Fuente: elaboración propia a partir de las bases de datos de Gobierno del estado de Jalisco (2022) y CONA-
CYT, et al., (2022).
Cada una de las cuatro olas en la entidad, dada la naturaleza de la en-
fermedad y las variaciones que suscitó el conocimiento de su tratamiento, el
desarrollo de las cepas, así como los aprendizajes respecto de las medidas de
contención y prevención, generaron acciones por parte de las autoridades gu-
bernamentales, así como de los organismos públicos y privados interesados
en resolver la problemática de salud, económica y social, por lo que tienen ca-
racterísticas diferenciadas, según se describe en el Cuadro 1 y se observa cuan-
titativamente en la Figura 2.
Revista de Estudios Regionales | Nueva Época | Enero - junio 2025
| 81 |
Cuadro 1. Caracterización de las cuatro etapas del COVID-19 en el estado
de Jalisco
Etapas (olas) y tempora-
lidad
Características generales por etapa (ola)
Primera ola.
De abril a septiembre de
2020.
Se caracterizó por el inicio de las medidas de contención de
la enfermedad, a nivel nacional y estatal. Se generaron los
planes de emergencia en materia de salud y el plan de reacti-
vación económica, así como la generación de mecanismos y
acuerdos (protocolos) a través de las mesas de salud y la mesa
de reactivación económica.
Segunda ola.
De octubre de 2020 a mayo
de 2021.
En esta etapa se implementaron cuatro botones de emergen-
cia como dispositivos de contención de la pandemia.
En esta ola se experimentó el mayor número de personas
hospitalizadas (193,418), y de muertes (3,085 en el mes de
enero de 2021).
Durante este período dio inicio el proceso de vacunación en el
Estado en febrero de 2021.
Ante la disminución de los contagios entre febrero y mayo,
algunas de las acciones implementadas se dieron por con-
cluidas como el cierre del Centro de Aislamiento Voluntario
de la Universidad de Guadalajara; mientras que el Hospital
Ángel Leaño dejo de prestar servicio y se reubicó al personal
médico.
Tercera ola.
De junio a noviembre de
2021
La variable delta de la COVID-19 es la cepa con mayor pre-
sencia en las entidades a nivel nacional.
La etapa se caracterizó por el regreso a clases presenciales de
todos los niveles de educación en el Estado. Este tema, en el
marco de la MES generó el inicio del conicto con la Uni-
versidad de Guadalajara, principal aliado en el desarrollo de
mecanismos en las dos primeras etapas.
El incremento de casos generó la reactivación de los módulos
de pruebas gratuitas, y el Centro de Aislamiento Voluntario.
A nales de septiembre se reportó un avance en la vacuna-
ción en 48% de la población mayor a 18 años en el Estado con
al menos una dosis.
Cuarta ola.
De diciembre de 2021 a abril
de 2022.
La variable ómicron genera el mayor número de contagios
experimentado en los dos años de la pandemia, no obstante,
el número de hospitalizados y muertes es signicativamente
menor.
Al 16 de febrero de 2022 se reportó que 84.20% de los mayo-
res de 18 años en el Estado cuentan con al menos una dosis de
la vacuna y 68.3% contaron con esquema completo (Gobierno
de Jalisco, 2022b).
Fuente: elaboración propia.
| 82 |
Revista de Estudios Regionales | Nueva Época | Enero - junio 2025
Figura 2. Casos positivos acumulados, total de pacientes hospitalizados
que ingresaron por síntomas de SARS-CoV-2 y defunciones en Jalisco,
según etapa
Fuente: elaboración propia a partir de los datos de Gobierno del estado de Jalisco (2022a).
En cuanto a los mecanismos e instrumentos que se han implementado a
nivel estatal durante las primeras olas de la pandemia destaca la reactivación
del Comité Estatal de Seguridad en Salud (CESS) al inicio de la primera fase de
contingencia epidemiológica, creada para coordinar las acciones en materia
de salud y denir los criterios de previsión, contención y atención a la pan-
demia, a partir del cual se estableció una Mesa Especializada en Salud (MES)
(Gobierno del Estado de Jalisco, 2020; Secretaria de Salud, 2020), la cual guió
las decisiones, acuerdos y decretos en el Estado; así también en materia econó-
mica se creó la Comisión Interinstitucional para la Reactivación Económica
(CIRE), en la cual se denió el Plan Jalisco para la Reactivación Económica, los
protocolos que las empresas industriales y de servicios debían acatar, así como
el Plan Jalisco ante la Pandemia 2021: adaptación, convivencia y responsabili-
dad social, a nales de diciembre de 2021.
Revista de Estudios Regionales | Nueva Época | Enero - junio 2025
| 83 |
Cuadro 2. Identicación de problemas, actores, puntos nodales y meca-
nismos e instrumentos implementados en el estado de Jalisco, según las
etapas de COVID-19
Etapas (olas) y tempo-
ralidad
Problemas centrales
Actores estraté-
gicos
Puntos nodales, mecanismos e
instrumentos implementados
(por fecha de inicio)
Primera ola.
Abril –septiembre/2020
- Primeros casos de
COVID-19
- Disposición de camas,
médicos y ventiladores.
- Cierre de las actividades
económicas
-Gobierno Federal
-Gobierno de Jalisco
-La Mesa Especializada en Salud tuvo
13 reuniones durante el período.
-CIRE.
-Protocolos sanitarios.
-Sistema de Detección Radar Jalisco.
-Deuda pública
-Seguimiento del Semáforo epide-
miológico.
-Campaña “Estamos junt@s y lo
traemos bien puesto”
Segunda ola.
Octubre/2020 –
mayo/2021
-Incremento en el número
de enfermos y muertes
por COVID-19.
-Poca oferta de oxígeno
medicinal
-Falta de camas con
ventilador en hospitales
públicos y privados.
-Gobierno de Jalisco
-Universidad de
Guadalajara.
-Cámaras y asocia-
ciones empresa-
riales.
-Se documentan 15 reuniones de la
MES.
-Implementación del Botón de emer-
gencia en cuatro períodos.
-Inicio de la vacunación a adultos
mayores a 65 años y personal del
sector salud.
-Iniciativas de empresarios locales
para proveer de oxígeno medicinal a
la población, y servicio de transporte
público a trabajadores del sector
salud.
Tercera ola.
Junio -noviembre/2021
- Regreso a clases presen-
ciales.
- Conicto entre el Go-
bierno de Jalisco y la UdeG
- Apertura y reactivación
de actividades económicas
suspendidas
- Gobierno de Jalisco
- Universidad de
Guadalajara
- La MES realiza 16 reuniones a lo
largo del período.
- Proceso de vacunación a menores
de 65 años y personal del sector
educativo.
Cuarta ola.
Diciembre/2021 – abril
/ 2022.
- Incremento en la trans-
misibilidad del COVID-19
y elevación de los casos
positivos.
- Todas las actividades
económicas se reanudan.
- Gobierno de Jalisco
- La MES sesiona en 7 ocasiones, aun-
que solo se hacen públicas dos actas
y el resto de los acuerdos son dados a
conocer por redes sociales.
- Vacunación a menores entre 12 y
17 años.
- Uso de cubrebocas en el transporte
público y en centros de salud.
Fuente: elaboración propia.
Las decisiones gubernamentales en la entidad siguieron principalmente
un modelo jerárquico, entre la escala estatal y la municipal, caracterizado por
centralizar el control y el orden de las medidas implementadas (Ale Cohen,
| 84 |
Revista de Estudios Regionales | Nueva Época | Enero - junio 2025
2015; Zurbriggen, 2011). La comunicación hacia la población de Jalisco se or-
ganizó a través de los decretos del Gobierno estatal publicados en el Periódico
Ocial, con base en los protocolos denidos por la autoridad sanitaria a nivel
nacional en vinculación con las recomendaciones internacionales, los cuales
se difundieron por medio de videos transmitidos en redes sociales, como Face-
book y Twitter.
De manera simultánea al modelo jerárquico, el gobierno estatal desarro-
lló una organización heterárquica con base en una coordinación negociada y de
colaboración horizontal a través del establecimiento de consensos y acuerdos
con los empresarios, sus asociaciones, organizaciones de la sociedad civil, las
universidades públicas y privadas y con la sociedad en general, a n de mante-
ner la cohesión social y territorial durante la emergencia (Zurbriggen, 2011). Las
medidas entonces transitaron de la declaración de mandatos y decretos, hacia
el establecimiento de acuerdos y consensos con el objetivo de producir un ba-
lance entre las políticas de distanciamiento social, a n de reducir los conta-
gios y letalidad del virus, con el menor impacto económico (Gupta et al., 2020),
sobre todo durante el primer año de la pandemia. Por ello, el estado de Jalisco
ejemplica un proceso de gobernanza territorial para enfrentar la pandemia
del COVID-19, a partir de la coordinación vertical y con base en el principio de
subsidiariedad, con el Gobierno Federal, así como a través de las acciones de
coordinación horizontal con los organismos estatales (Davoudi et al., 2008; von
Haldenwang, 2005).
No obstante, también se evidenciaron situaciones de conicto, que trans-
formaron las estrategias planteadas. A continuación se describen los tres prin-
cipales conictos identicados entre 2020 y 2022.
A la pandemia de COVID-19 iniciada en marzo de 2020, le precede un de-
bate sobre la incorporación del estado de Jalisco al Instituto de Salud para el
Bienestar (INSABI). Este nuevo organismo de la Secretaría de Salud de México,
creado en enero de 2020 como parte del programa de gobierno federal, para
impulsar la federalización (centralización) de los servicios de salud estatales y
la unicación de los sistemas de seguridad social, mediante una articulación co-
laborativa (Gobierno de México, 2020; Henrion, 2020). Aun cuando el Gobierno
del Estado de Jalisco rmó un convenio de colaboración -no de adhesión- con el
Instituto, la confrontación que existió durante este proceso es un antecedente
de las relaciones de conicto entre los dos niveles de gobierno, principalmen-
te por parte del Gobierno Estatal, quien mostró en repetidas ocasiones su des-
acuerdo en relación con la vigilancia epidemiológica, el seguimiento del semá-
foro epidemiológico y la política nacional de vacunación, aun cuando tuvo que
asumir su implementación en el territorio jalisciense, ajustándose a las norma-
tivas emitidas por la autoridad a nivel Federal.
El Modelo Centinela de vigilancia epidemiológica generó un desacuerdo
entre el gobierno del Estado y el Federal, dado que este último lo estableció para
controlar la expansión de la pandemia, se operó con muestras representativas
de personas que llegan con síntomas fuertes a los hospitales como base para es-
timar el total de contagios, pero siendo criticado por ser un modelo pasivo, que
Revista de Estudios Regionales | Nueva Época | Enero - junio 2025
| 85 |
no realiza una búsqueda intencionada y pruebas PC a casos y contactos en
todo el estado, con módulos solo jos y móviles (Gutiérrez Cham et al., 2021);
La Razón, 2020; Ornelas-Aguirre et al., 2020); mientras que el gobierno de
Jalisco, propuso la creación del sistema Radar Jalisco como “modelo reactivo”
(Ríos, 2020).
A inicios de agosto de 2021, se desató una fuerte controversia por el re-
greso a clases presenciales entre la Universidad de Guadalajara y el Gobier-
no de Jalisco, la cual generó posiciones encontradas, que no fueron dirimidas
y que generaron efectos colaterales en las relaciones entre ambos; aunque al
igual que lo sucedido con el Gobierno Federal, requirieron el mantenimiento
de algunas estrategias de colaboración o de participación en los organismos
creados en el control de la pandemia en el estado, como lo fue la operación de
Radar Jalisco, así como de los módulos de vacunación que entre ambas insti-
tuciones se establecieron en la entidad.
La Universidad de Guadalajara se considera como un actor estratégico
porque es una organización con autonomía, con el control de importantes re-
cursos de infraestructura y humanos, así como por su poder de mover e im-
pactar sucientemente a la población para inuir en la población durante el
período analizado de la pandemia. Al respecto, el Cuadro 3 expone las accio-
nes desarrolladas por la Universidad en las cuatro etapas de la pandemia, y
por ende se justica su importancia estratégica en el estado de Jalisco.
Cuadro 3. Acciones emprendidas por la Universidad de Guadalajara por
la pandemia del COVID-19 en Jalisco
Etapas (olas) y
temporalidad
Acciones emprendidas
Primera ola
- Sala de Situación en Salud (desde el 12 de febrero de 2020).
- Sistema de Detección Activa “Radar Jalisco” (14 de abril de 2020).
- 4 Laboratorios participantes en el Sistema Radar Jalisco con capacidad inicial de 500 pruebas
T-PC de SARS-CoV-2 (abril de 2020): Laboratorio de Diagnóstico de Enfermedades Emergentes
y Reemergentes (Departamento de Microbiología y Patología, CUCS), Instituto de Investigación en
Inmunodeciencias y VIH (Departamento de Clínicas Médicas, CUCS), Laboratorio de Citogenéti-
ca (Hospital Civil Juan I Menchaca) y el Laboratorio de Biología Molecular Unidad COVID (Depar-
tamento de Ciencias Médicas, Centro Universitario de 1a Costa).
- Modelo Réplica, rediseñado para medir el impacto de la aglomeración de las actividades diarias
sobre la tasa de crecimiento, el tamaño y el momento de las epidemias en el AMG.
- Centro de atención telefónica (15 de abril de 2020), con atención de 7 médicos del Hospital Civil de
Guadalajara Fray Antonio Alcalde y Dr. Juan I Menchaca y 900 médicos internos de la Universidad
de Guadalajara que realizaron guardias para ofrecer atención las 24 hrs/7 días.
- En septiembre de 2020 se incrementa la capacidad de diagnóstico a 700 pruebas de T-PC al día
con la apertura del Centro de Investigación Multidisciplinaria en Salud (CIMS, CUTonalá), el Labo-
ratorio de Biomedicina y Biotecnología para la Salud (LBBS, cusur) y el Laboratorio de Diagnóstico
e Investigación Molecular (LaDIM, ITRANS).
- Iniciativa “Ayuda a que otros se queden en casa”, con la cual se captaron recursos para la adquisi-
ción de alimentos y la entrega de 60 mil despensas a estudiantes del estado de Jalisco y sus familias.
- Programa “Desde casa”, con el que se distribuyeron 500 iPads y mil laptops a alumnos sin acceso
a una computadora.
- Implementación de la plataforma “Mercadito vecino”, para promover la economía solidaria en
las colonias del AMG.
- En junio de 20202 se instaló el Centro de Aislamiento Voluntario en el Hotel Villa Primavera (hos-
pedaje hasta de 417 personas con COVID-19).
- Programa “Oxímetro en casa”, que puso a disposición 2 mil oxímetros a la población de las perso-
nas diagnosticadas con COVID-19.
| 86 |
Revista de Estudios Regionales | Nueva Época | Enero - junio 2025
Segunda ola.
En esta etapa se implementaron cuatro botones de emergencia como dispositivos de contención
de la pandemia.
En esta ola se experimentó el mayor número de personas hospitalizadas (193,418), y de muertes
(3,085 en el mes de enero de 2021).
Durante este período dio inicio el proceso de vacunación en el Estado en febrero de 2021.
Ante la disminución de los contagios entre febrero y mayo, algunas de las acciones implementa-
das se dieron por concluidas como el cierre del Centro de Aislamiento Voluntario de la Universi-
dad de Guadalajara; mientras que el Hospital Ángel Leaño dejo de prestar servicio y se reubicó al
personal médico.
Tercera ola.
La variable delta de la COVID-19 es la cepa con mayor presencia en las entidades a nivel nacional.
La etapa se caracterizó por el regreso a clases presenciales de todos los niveles de educación en
el Estado. Este tema, en el marco de la MES generó el inicio del conicto con la Universidad de
Guadalajara, principal aliado en el desarrollo de mecanismos en las dos primeras etapas.
El incremento de casos generó la reactivación de los módulos de pruebas gratuitas, y el Centro de
Aislamiento Voluntario.
A nales de septiembre se reportó un avance en la vacunación en 48% de la población mayor a 18
años en el Estado con al menos una dosis.
Fuente: elaboración propia a partir de Sepúlveda (2020, 2021), Peña Rodríguez et al. (2021), Loera (2021) y
Gómez (2021).
Por otra parte, dada la alta tasa de concentración del los habitantes de Ja-
lisco en el área metropolitana de Guadalajara (AMG)
1
con 63% de la población
estatal, esto es 5,268,642 personas (IIEG, 2020), los casos conrmados de CO-
VID-19 en Jalisco también se localizaron en esta región del estado según se
muestra en la Figura 3.
Figura 3. Casos totales conrmados y su proporción en el AMG por año
en el período del 01 de abril de 2020 al 30 de marzo de 2022
Fuente: elaboración propia a partir de datos del Gobierno de Jalisco (2022a).
1 Para esta investigación solo se integró información de los cinco municipios centrales del área metro-
politana: Guadalajara, Tlajomulco de Zúñiga, Tlaquepaque, Tonalá y Zapopan.
Revista de Estudios Regionales | Nueva Época | Enero - junio 2025
| 87 |
La incidencia de casos conrmados en el AMG predominó en Guadalajara
y Zapopan, durante la totalidad del período analizado (Figura 4), asociándose
con el hecho de que son los municipios más poblados de Jalisco, con 2,862,120
habitantes en el año 2020 (34.28% el total), además de que concentran la acti-
vidad económica de la entidad al generar 63.2% de la producción bruta total, y
67.9% de la planta productiva de Jalisco (IIEG, 2020).
Figura 4. Casos conrmados de COVID-19 en los municipios del AMG por
trimestre
Fuente: elaboración propia a partir de datos del Gobierno de Jalisco (2022a).
Debido a la concentración de los casos conrmados, es importante reco-
nocer los programas y acciones que fueron establecidos en los municipios del
AMG para hacer frente a la pandemia del COVID-19, los cuales se presentan
en el Cuadro 4. Estos programas se denieron con base en los lineamientos
estatales en materia económica orientados a reactivar y proteger el empleo,
mantener la planta productiva y reducir la vulnerabilidad de la población que
lleva a cabo actividades no esenciales o informales, que se vieron forzados a
suspender sus labores durante las dos primeras etapas de la pandemia.
Por el tipo de programas emprendidos y los recursos económicos eroga-
dos, Guadalajara y Zapopan fueron los que municipios que tuvieron una mayor
incidencia con acciones en seis y cuatro programas, que suman una aportación
de $176.8 y $34 millones de pesos respectivamente; en contraste con los mu-
nicipios de Tlaquepaque, Tonalá y Tlajomulco de Zúñiga que solo presentaron
uno o dos programas y aportaron ocho millones de pesos o menos para ellos.
Esta diferencia es reejo de su capacidad nanciera para disponer de recursos,
así como del incremento en el gasto social y la disminución de ingresos prove-
nientes del gobierno federal, como consecuencia de la crisis generada por la
pandemia (Ibarra Armenta, 2020).
| 88 |
Revista de Estudios Regionales | Nueva Época | Enero - junio 2025
Cuadro 4. Programas municipales implementados en el AMG para mi-
tigar las afectaciones por el COVID-19 durante el primer año de la pan-
demia
Tipo de Pro-
grama
Guadalajara Zapopan Tlaquepaque Tonalá
Tlajomulco de
Zúñiga
Apoyo contingente
para empresas
Guadalajara te
Cuida, La ciudad te
espera (Prorrogas
en el pago de licen-
cias, condonacio-
nes y renovación
de permisos).
¡Ánimo Zapopan! Pro-
grama de Contingencia
para MyPymes (Con-
donación de impuestos
o suspensión temporal
de pagos)
Fondo de Emergencia
para el Sector Cultural
$ 2,000,000
Programa de Pro-
tección al Ingreso
del Sector Artesanal
2020
$230,000
Programa de nan-
ciamiento
Guadalajara está
Contigo
$20,000,000
"Yo te presto"
$30,000,000
Tonalá Refuerza
$2,000,000
Apoyos a mujeres
Guadalajara te
Cuida
$16,000,000
Zapopan con ellas
$1,000,000
Programa de
Empleo
Cuidamos tu
Empleo
$100,000,000
Apoyo al ingreso
familiar
Guadalajara te
cuida, despensa
segura,
$17,000,000
Apoyo al Ingreso Fa-
miliar Tlaquepaque
2020
$8,000,000
Programa Municipal
Emergente de Apoyo
Alimentario 2020
Fomento a la
demanda
Entrega de 140 bicicletas
para servicios de
entrega en mercados
municipales
Toc Toc Zapopan.
Difusión de productos
y servicios a través de
redes sociales. Tarjeta de
descentos virtuales para
consumir en comercios
del municipio
Protección al ingreso e
incentivo al consumo
joven.
$1,000,000
Reactivación de la
ciudad
Renovación de la
Plaza Guadalajara
$20,000,000
Rehabilitación de
Plaza Universidad
$3,800,000
$20,000,000
Rehabilitación de
Plaza Universidad
Total de apoyos $176,800,000 $34,000,000 $8,000,000 $2,000,000 $230,000
Fuente: elaboración propia a partir de Rosas Arellano y Cortés Martínez (2020).
Revista de Estudios Regionales | Nueva Época | Enero - junio 2025
| 89 |
Análisis de la gobernanza y las políticas públicas en el caso
del estado de Jalisco
Las cuatro olas de la pandemia en México y en lo particular en el estado de Jalis-
co, hacen evidente que la intervención y participación de los distintos actores
estuvo relacionada con la urgencia de las medidas y el desconocimiento de las
implicaciones de la enfermedad, que a nivel mundial llevaron a los gobiernos
a enfrentar un panorama de incertidumbre, principalmente durante el primer
año cuando los sistemas de salud se encontraban altamente presionados por la
alta tasa de contagios, el número de personas hospitalizadas y de defunciones.
En contraste, las dos olas posteriores, redujeron la presión económica y social,
en la medida que se distribuyeron las vacunas anti COVID-19 y disminuyeron
los indicadores señalados.
En relación con el conicto con la Universidad de Guadalajara, la afecta-
ción fue parcial, dado que los proyectos puestos en marcha no fueron utili-
zados como mecanismo de negociación, debido principalmente a las interde-
pendencias generadas para el sistema de detección Radar Jalisco; así también
porque la temporalidad del conicto se presentó en la tercera ola cuando las
acciones para enfrentar la pandemia ya estaban focalizadas en la estrategia de
vacunación, dirigidas por la SS a nivel federal.
En relación con los instrumentos utilizados durante las etapas de la pan-
demia de Jalisco analizadas, siguiendo la tipología de Lascoumes y Le Galés
(2014), se destaca lo siguiente.
Los instrumentos de tipo legislativo y reglamentario prevalecen en todas
las etapas, a partir de los decretos estatales, los emanados de la MES, y los pro-
tocolos de salud, que reglamentaron desde los momentos de connamiento, la
apertura y de cierre de las actividades económicas, hasta el uso de cubrebocas
y medidas de higiene en los espacios y lugares públicos, -incluso de manera
previa al inicio de la pandemia.
Los instrumentos de tipo económico se relacionan sustancialmente con el
impulso del programa de reactivación económica, los cuales solo se llevaron
a cabo en las dos primeras etapas, cuando hubo una mayor repercusión por el
cierre de empresas, el desabasto de los mercados, el incremento en los niveles
de desempleo y la caída de la demanda, principalmente en los mercados de
servicios de recreación y turismo.
En cuanto a los instrumentos informativos y comunicacionales, se utiliza-
ron las redes sociales como estrategia central para dar a conocer y explicar las
decisiones a la sociedad jalisciense.
Los instrumentos de facto y de jure, que muestran la organización de la so-
ciedad civil, sea entre los actores económicos u otras organizaciones no gu-
bernamentales, se relacionan con las iniciativas locales de tipo económico que
surgieron ante los mercados desabastecidos de los insumos médicos como el
oxígeno medicinal, cubrebocas y oxímetros.
Cabe señalar que, a nivel municipal, considerando el AMG, hay una re-
producción de los instrumentos de política económica y scal, correlaciona-
dos con la capacidad nanciera para hacer frente a la pandemia, marcando
| 90 |
Revista de Estudios Regionales | Nueva Época | Enero - junio 2025
importantes diferencias en aquellos territorios con pocos recursos, no impor-
tando la cantidad poblacional que habita en ellos.
Conclusiones
El análisis de los procesos de gobernanza en Jalisco ante el COVID-19 guiado
por las preguntas de investigación, permite identicar los siguientes aprendi-
zajes en términos de gobernanza:
• Ante los riesgos de contagio y muerte, así como la vulnerabilidad de la
población en materia de salud y económica, la pandemia del COVID-19
propició que los gobiernos nacional y subnacionales, en conjunto con
los actores políticos, sociales y económicos del Estado, fomentaran la
construcción de acuerdos y consensos, a partir de mecanismos de go-
bernanza, como el representado por la Mesa de Salud (MES), activa
durante las cuatro olas analizadas, pero principalmente durante la se-
gunda ola, cuando no se disponía de vacunas.
• La MES se convirtió en principal punto nodal o espacio de interac-
ción central en materia de salud durante las cuatro etapas de la pan-
demia, donde se denió también la actuación económica, los tiempos
de apertura y cierre, así como los protocolos que debían seguirse en la
reactivación de las actividades.
• La incertidumbre en las dos primeras etapas exigió la minimización
de los conictos políticos, para buscar el logro de los objetivos vincu-
lados con la reducción de los efectos en materia de salud, reejados
en el número de habitantes contagiados, hospitalizados y muertes; así
como la cohesión para reactivar la economía y los efectos que causo el
cierre parcial o total de las actividades.
• El control de la enfermedad a partir del proceso de vacunación ge-
neró el resurgimiento del conicto político principalmente entre el
Gobierno de Jalisco y la Universidad de Guadalajara. Sin embargo, los
mecanismos puestos en marcha, especícamente el sistema de moni-
toreo Radar Jalisco, se mantuvieron debido a la red de interacciones
que esta estrategia incluye en materia de recursos económicos, huma-
nos y de infraestructura.
• En materia económica, el proceso demostró que aún cuando la gober-
nanza alude a la participación de múltiples actores en el logro de los
objetivos comunes, el Estado, en sus distintos niveles escalares, fue el
gran actor en la regulación de la economía y en su nanciamiento.
Respecto a las diferencias territoriales, se concluye:
• Las políticas implementadas por el gobierno estatal no denotaron di-
ferencias territoriales, sin embargo, su aplicación efectiva varió de-
pendiendo principalmente de la cantidad habitantes en los munici-
pios, las condiciones de infraestructura hospitalaria y sanitaria, así
Revista de Estudios Regionales | Nueva Época | Enero - junio 2025
| 91 |
como de la localización de las actividades económicas, siendo enton-
ces que en Jalisco el fenómeno de la pandemia tuvo mayor repercusión
en el AMG.
• En los municipios del AMG los programas y actividades que se pro-
pusieron para minimizar los efectos de la pandemia se desarrollaron
durante el primer año, de manera adicional a la propuesta estatal, aun
cuando se guiaron bajo los mismos principios principalmente en ma-
teria económica y scal. Por lo anterior su implementación se rela-
ciona con la capacidad nanciera, siendo Guadalajara y Zapopan los
que propusieron el mayor número y cantidad de nanciamientos, en
comparación con el resto de los municipios, generando con ello una
diferenciación territorial que no ha sido amortiguada con ningún otro
tipo de apoyo para los municipios más débiles.
Bibliografía
Alie Cohen, M. (2015). Gobernanza y construcción del espacio urbano: Países Bajos.
In R. Rosales Ortega y L. Brenner (Eds.), Geogaía de la gobernanza: dinámicas multies-
calares de los procesos económico-ambientales (Primera, pp. 349–374). UAM-Iztapala-
pa, Siglo XXI editores.
CONACYT, CentroGeo, GeoInt, y DataLab. (2022). Defunciones. Casos diarios por Esta-
do + Nacional. COVID-19 Tablero México. https://datos.covid-19.conacyt.mx/#-
DownZCSV
Davoudi, S., Evans, N., Governa, F., & Santangelo, M. (2008). Territorial governance in
the making. approaches, methodologies, practices. Boletin de La Asociacion de Geo-
grafos Espanoles, 46, 33–52.
Enroth, H. (2011). Policy Network Theory. In M. Bevir (Ed.), The SAGE Handbook of Go-
vernance (pp. 19–35). SAGE.
Farinos Dasí, J. (2008). Gobernanza territorial para el desarrollo sostenible: estado
de la cuestión y agenda. Boletín de La Asociación de Geógrafos Españoles, 11–32. http://
dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=2686501
Farinós Dasí, J. (2015). Desarrollo Territorial y Gobernanza: reinando signiica-
dos desde el debate teórico pensando en la práctica. Un intento de aproxima-
ción fronética. DRd - Desenvolvimento Regional Em Debate, 5(2), 4–24. https://doi.
org/10.24302/drd.v5i2.993
Gobierno de Jalisco. (2022a). Personas hospitalizadas. Bases de Datos. https://coronavi-
rus.jalisco.gob.mx/bases-de-datos/
Gobierno de Jalisco. (2022b, February 18). Avance vacunacion covid-19 Jalisco. Twitter. ht-
tps://twitter.com/GobiernoJalisco/status/1494815351917486090/photo/1
Gobierno de México. (2020). Misión y Visión. Instituto de Salud Para El Bienestar.
https://www.gob.mx/insabi/documentos/instituto-de-salud-para-el-bienes-
tar-mision-y-vision?idiom=es
Gobierno del Estado de Jalisco. (2020). DIELAG ACU 049/2020. In Periodico Oicial (pp.
5–9). Secretaria General de Gobierno, Gobierno del Estado de Jalisco.
Gobierno del Estado de Jalisco. (2022). Casos estudiados. Bases de Datos. https://corona-
virus.jalisco.gob.mx/bases-de-datos/
Gómez, E. (2021, September 27). ¡Al in! La UdeG anuncia regreso a clases presenciales ¿Cuán-
do será? El Informador. https://www.informador.mx/jalisco/Al-in-La-UdeG-
| 92 |
Revista de Estudios Regionales | Nueva Época | Enero - junio 2025
anuncia-regreso-a-clases-presenciales-Cuando-sera-20210927-0061.html
Gupta, S., Nguyen, T., Rojas, F. L., Raman, S., Lee, B., Bento, A., Simon, K., & Wing, C.
(2020). Tracking Public and Private Responses to the COVID-19 Epidemic: Evi-
dence from State and Local Government Actions. National Bureau of Economic Re-
search. https://doi.org/10.3386/w27027
Gutiérrez Cham, G., Herrera Lima, S., y Kemner, J. (2021). Introducción: La pande-
mia del COVID-19 en América Latina. In G. Gutiérrez Cham, S. Herrera Lima, & J.
Kemner (Eds.), Pandemia y crisis: El COVID-19 en América Latina (Primera, pp. 8–40).
Universidad de Guadalajara.
Henrion, C. T. (2020). Propuestas, avances y pandemia en la transformación del sis-
tema de salud en México. Boletín Sobre COVID-19, 1(12), 3–11. http://dsp.facmed.
unam.mx/wp-content/uploads/2013/12/COVID-19-No.12-03-Propuestas-avan-
ces-y-pandemia.pdf
Huty, M. (2008). Una propuesta para concretizar el concepto de gobernanza: El Mar-
co Analítico de la Gobernanza. In H. Mazurek (Ed.), Gobernabilidad y gobernanza en
los territorios de América Latina. IFEA-IRD.
Ibarra Armenta, C. I. (2020). The weak role of subnational governments facing the co-
vid-19 economic crisis in Mexico. In A. uiz Porras (Ed.), Economía, Salud y Políticas
Públicas (Pimera, pp. 123–140). CUCEA, Universidad de Guadalajara. https://www.
cucea.udg.mx/include/publicaciones/coorinv/pdf/EconomiaSaludyPoliticasPu-
blicas.pdf
IIEG. (2020). Análisis General del Área Metropolitana de Guadalajara. https://iieg.gob.
mx/ns/wp-content/uploads/2022/03/Análisis-General-del-Área-Metropolita-
na-de-Guadalajara-2020.pdf
Johns Hopkins University (JHU). (2022). Johns Hopkins Coronavirus Resource Center. CO-
VID-19 Dashboard by the Center for Systems Science and Engineering (CSSE).
https://coronavirus.jhu.edu/map.html
La Razón. (2020, April 24). Jalisco aplica su Radar y rompe con Modelo Centinela – Agencia
de Información. Poderes AzMedios. https://azmedios.net/2020/04/24/jalisco-apli-
ca-su-radar-y-rompe-con-modelo-centinela/
Lascoumes, P., y Le Galés, P. (2014). Sociología de la acción pública (Segunda). El Colegio
de Mexico.
Le Galés, P. (2011). Policy Instruments and Governance. In M. Bevir (Ed.), The SAGE
Handbook of Governance (First, pp. 142–159). SAGE.
Loera, M. E. (2021, April 27). Resaltan labor de UdeG durante la pandemia por COVID-19. No-
ticias. https://www.udg.mx/es/noticia/resaltan-labor-de-udeg-durante-la-pan-
demia-por-covid-19
Mayordomo Maya, S., Hermosilla Pla, J., y Fernández Villarejo, M. (2022). Pandemia,
gobernanza y municipalismo, en las coronas metropolitanas a partir de su estu-
dio en Riba-roja de Túria (València). Investigaciones Geográicas, 0(77), 381–405. ht-
tps://doi.org/10.14198/INGEO.20100
Naranjo Giraldo, G., Lopera Morales, J. E., y Granada Vahos, J. (2009). Las políticas
públicas territoriales como redes de política pública y gobernanza local: la expe-
riencia de diseño y formulación de las políticas públicas sobre desplazamiento
forzado en el departamento de Antioquia y la ciudad de Medellín. Estudios Políti-
cos, 81–105. https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=16429063006
Ornelas-Aguirre, J. M., Vidal-Gómez-Alcalá, A., Ornelas-Aguirre, J. M., y Vidal-Gó-
mez-Alcalá, A. (2020). Crítica al modelo centinela de vigilancia epidemiológi-
ca en la COVID-19. Cirugía y Cirujanos, 88(6), 753–764. https://doi.org/10.24875/
Revista de Estudios Regionales | Nueva Época | Enero - junio 2025
| 93 |
CIU.20000687
Peña Rodriguez, M., García Chagollán, M., Ramos Solano, M., y Vega Magaña, A. N.
(2021). Estrategia implementada por la Universidad de Guadalajara para el diag-
nóstico de cov10-19. In E. Martínez López & A. L. Pereira Suárez (Eds.), COVID-19:
Una visión integral. Aspectos biológicos y psicosociales desde el ámbito universitario (Prime-
ra, pp. 65–85). CUCS, Universidad de Guadalajara.
Porras, F. (2019). Gobernanza y gobernanza territorial: aportes al debate. Cuadernos
Americanos, 3, 15–38. https://repositorio.unam.mx/contenidos/gobernanza-y-go-
bernanza-territorial-aportes-al-debate-5000421?c=egOPnN&d=false&q=hu-
manidades&i=4&v=1&t=search_0&as=0
Ríos, J. (2020, November 6). Jalisco enfrentó al covid-19 con decisiones diíciles pero eicaces:
Alfaro. Noticias Jalisco. https://udgtv.com/noticias/jalisco-enfrento-covid-19-de-
cisiones-eicaces-alfaro/
Rosas Arellano, J., y Cortés Martínez, P. I. (2020). Base de datos. Acciones y programas emer-
gentes por COVID-19 de los municipios de la Zona Metropolitana de Guadalajara. Segui-
miento y evaluación de políticas públicas. Plataforma Economía de Jalisco COVID-19;
CUCEA, Universidad de Guadalajara. http://economiajaliscocovid19.cucea.udg.
mx/app/seguimiento-evaluacion/bases-datos
Secretaria de Salud. (2020). Jalisco presenta acciones de prevención y protocolo ante nuevo co-
ronavirus. https://ssj.jalisco.gob.mx/prensa/noticia/8907
Sepúlveda, L. (2020, December 29). 2020, un año de lucha contra el COVID-19. Noticias.
https://www.udg.mx/es/noticia/2020-un-ano-de-lucha-contra-el-covid-19
Sepúlveda, L. (2021, February 25). Red Universitaria lista para ser red estatal de vacunación
contra el COVID-19. Noticias. https://www.udg.mx/es/noticia/red-universita-
ria-lista-para-ser-red-estatal-de-vacunacion-contra-el-covid-19
Torre, A. (2016). El Rol de la Gobernanza Territorial y de los conlictos de los territo-
rios. Revista Geograica de Valparíso, 22.
von Haldenwang, C. (2005). Gobernanza sistémica y desarrollo en América Latina. Re-
vista de La CEPAL. www.wto.org/english/res_e/statis_e/statis_e.htm#worldtrade,
Zurbriggen, C. (2011). Gobernanza: una mirada desde América Latina. Periles Latinoa-
mericanos, 19(38), 39–64. http://www.scielo.org.mx/pdf/perlat/v19n38/v19n38a2.
pdf
