Revista de Estudios Regionales | Nueva Época | Enero - junio 2025
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Recepción: 24/02/25
Aceptación: 21/05/25
La construcción de capacidades para la
gobernanza ambiental local: la experiencia de
la Junta Intermunicipal de Medio Ambiente para
la Gestión Integral de la Cuenca Baja del Río
Ayuquila
https://doi.org/10.59307/rerne3.5118
Miguel Moreno Plata
Universidad Autónoma de la Ciudad de México.
https://orcid.org/0000-0001-6653-4089
Resumen
E
ste artículo explora la importancia de una arquitectura institucional
apropiada para el fortalecimiento de las capacidades de gobernanza
ambiental para el desarrollo local sostenible. A partir del análisis de algunos
de los elementos teóricos de la gobernanza interactiva, en este trabajo se revisa
el proceso de diseño y evolución institucional de la Junta Intermunicipal de
Medio Ambiente para la Gestión Integral de la Cuenca Baja del Río Ayuquila,
en el Estado de Jalisco. Este estudio arroja evidencias de gran relevancia acerca
de los retos, límites y posibilidades del diseño institucional sustentado en un
organismo político-administrativo anidado en la asociación intermunicipal,
que también incluye importantes componentes de coordinación con el
gobierno federal y estatal. Los principales hallazgos perlan una conguración
institucional basada en redes de gobernanza articuladas desde aquel
organismo regional con diversas instituciones académicas, gobiernos locales
extranjeros y organizaciones de la sociedad civil.
Palabras clave: gobierno, gobernanza, municipio, institución, medio ambiente.
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Capacity building for local environmental
governance: the experience of the Intermunicipal
Environmental Board for the Integrated
Management of the Lower Ayuquila River Basin
Abstract
T
his article explores the importance of an appropriate institutional
architecture for strengthening environmental governance capacities
for sustainable local development. Based on the analysis of some of the
theoretical elements of interactive governance, this paper reviews the design
process and institutional evolution of the Intermunicipal Environmental
Board for the Integrated Management of the Lower Ayuquila River Basin
in the State of Jalisco. This study provides highly relevant evidence about
the challenges, limits and possibilities of the institutional design based on
a political-administrative body nested in the intermunicipal association,
but which also includes important components of coordination with the
federal and state governments. The main ndings outline an institutional
conguration based on governance networks articulated from that regional
body with various academic institutions, foreign local governments and civil
society organizations.
Key words: government, governance, municipality, institution, environmental.
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Introducción
Este trabajo explora el caso de la Junta Intermunicipal de Medio Ambiente
para la Gestión Integral de la Cuenca del Río Ayuquila (JIRA), en el estado de
Jalisco. El objetivo principal de esta investigación consiste en analizar, expli-
car y comprender el proceso de construcción de las capacidades instituciona-
les de la gobernanza ambiental y el desarrollo sostenible desde la arquitectura
organizacional y las redes vinculadas con la citada asociación intermunicipal.
El análisis de la mencionada experiencia aporta valiosas evidencias para
analizar, explicar y comprender la construcción de la arquitectura institucio-
nal especíca para la gobernanza ambiental y el desarrollo sostenible a nivel
local, principalmente en los territorios, donde predominaban gobiernos mu-
nicipales con reducidas capacidades institucionales.
Un obstáculo para la construcción de capacidades institucionales para el
desarrollo local sostenible es la falta de continuidad de las políticas públicas.
Este décit abarca dos dimensiones interrelacionadas: por una parte, la re-
lativa al sistema político —formas de elección, duración de los períodos gu-
bernamentales y funcionamiento de los ayuntamientos—, y por la otra, las
reducidas capacidades de las administraciones públicas municipales.
En atención a dicho objetivo, este estudio se articula en dos ejes temáticos
centrales: en el primero se realiza una breve revisión del enfoque de gober-
nanza ambiental, con énfasis en los componentes institucionales. A partir de
este marco analítico, se desarrolla el segundo eje, en el cual se lleva a cabo el
análisis de la arquitectura institucional de la JIRA, destacando la ruta política
e institucional de dicho proceso, así como los principales componentes de la
citada asociación intermunicipal.
En las conclusiones, destacan algunas lecturas acerca de la experiencia
institucional de la JIRA, cuyo análisis crítico arroja evidencias acerca de los
retos y posibilidades de dicho modelo de gobernanza ambiental local, desta-
cando la importancia de una arquitectura institucional ad hoc en la construc-
ción de las capacidades institucionales a nivel territorial, cuyas piezas cen-
trales son los mecanismos interactivos entre las diferentes arenas y actores
sociopolíticos.
Desarrollo sostenible y capacidades para la gobernanza
ambiental local
Los últimos hallazgos teóricos sobre el desarrollo sostenible apuntan hacia el
reconocimiento de la naturaleza compleja, multidimensional e interdepen-
diente de los respectivos procesos y sistemas sociales, económicos, políticos y
ecológicos, y en esa medida existen importantes puentes teóricos entre dicho
modelo y la gobernanza, tal como se analiza a continuación.
Efectivamente, el conocido modelo fundamentado en el Reporte Brundt-
land (1987), basado en tres componentes (económico, social y ambiental) se
ha quedado corto frente a los problemas ambientales contemporáneos (prin-
cipalmente la crisis climática). Lo anterior porque dicho modelo postulaba
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fundamentalmente el equilibrio de las citadas dimensiones; pero la realidad,
principalmente a partir de nales de la segunda década del naciente siglo XXI
cuestiona los alcances, límites y posibilidades de aquella propuesta.
La sociedad humana del siglo XXI, y con ella, todas las especies de la tierra,
enfrentamos una convergencia de crisis en diversos ámbitos vinculados con el
desarrollo sostenible: social, ambiental, política y ética, con impactos genera-
lizados en la escala global, pero diferenciados en el nivel regional y local (Mo-
randín, et al., 2018). En esta perspectiva, un aspecto crucial, son las interac-
ciones entre los problemas ubicados en varios niveles y arenas sociopolíticas,
los cuales, en consecuencia, la consecución de los objetivos para el desarrollo
sostenible, también demandan políticas, proyectos y acciones de naturaleza
multidimensional, transectorial y transversal (Crowther y Sei, 2023).
Otra vertiente importante en esta discusión es la distinción entre desa-
rrollo sostenible y sostenibilidad. Partiendo de las contradicciones y limita-
ciones del primer modelo, los últimos avances del segundo apuntan preci-
samente hacia aspectos vinculados con la teoría de los sistemas complejos,
destacando el enfoque centrado en las redes para la sostenibilidad, cuyas
premisas básicas son: a) la sostenibilidad es una propiedad emergente de los
sistemas complejos; b) la sostenibilidad se transmite mediante redes; c) la
sostenibilidad es una propiedad de estructuras que tienen diferentes nive-
les de organización y estructuras jerárquicas. Así, el sistema es considerado
como una red de unidades que se complementan una a otra para alcanzar la
sostenibilidad (uggerio, 2021).
En este contexto, una pregunta fundamental es ¿Cómo avanzar hacia un
desarrollo más sostenible en las diversas escalas geopolíticas? Sobre esta cues-
tión una primera consideración es la complejidad y diversidad de los factores
sociales, políticos y económicos que inciden en la sostenibilidad, los cuales no
solo involucran diversas dimensiones, sino las diferentes arenas sociopolíti-
cas: Estado, economía, sociedad civil y comunidad local. En esta perspectiva,
esta diversidad institucional es el factor central que incide en la construcción
y consolidación de las respectivas capacidades institucionales. Entonces, es
claro que se requieren abordajes institucionales que reconozcan esta diver-
sidad, y que sean capaces de conducir la gestión y gobernanza de los sistemas
socioecológicos (Holling, 2003). Es decir, para operacionalizar, los objetivos
del desarrollo sostenible y la sostenibilidad se requieren de arreglos institu-
cionales acordes a esa complejidad, esto es, que aporten los componentes para
procesos integrados en la toma de decisiones en las políticas públicas en este
campo (Dernbach, 2003).
Una de las respuestas proviene de la gobernanza, particularmente porque
se trata de un “complejo proceso mediante el cual una pluralidad de actores
sociales y políticos con divergentes intereses con la nalidad de formular, pro-
mover y perseguir objetivos comunes, mediante la movilización, intercambio
e implementación de un conjunto de ideas, reglas y recursos” (Torng, et al.,
2012, p. 2). En esta perspectiva, la gobernanza puede contribuir a la goberna-
ción sociopolítica por medio de la reorganización de las actuales condiciones
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estructurales e institucionales, así como el diseño y dirección de las arenas in-
teractivas, incluyendo la revisión del rol del Estado y demás actores (Torng,
et al., 2012, p. 4).
Estas investigaciones también destacan el papel estratégico de las ins-
tituciones en la gobernanza de los sistemas socioecológicos. Una lección de
gran importancia es que las reglas que no se aplican ni se hacen cumplir son
inecaces y no modican el comportamiento de los agentes que los afectan.
Un arreglo institucional ecaz requiere que la conducta de las personas que
inciden en el uso y protección de los bienes y recursos ambientales se ajuste a
las prescripciones normativas (Ostrom, 2009).
Las investigaciones realizadas por Ostrom (2003, 2009), apuntan hacia
dos aspectos centrales: el primero se reere al diseño institucional, es decir,
la falta de instituciones efectivas y ecaces está vinculada con los problemas
de las escalas institucionales. En otras palabras, un asunto crucial es el ani-
damiento institucional, esto es, el tipo de mecanismos que intervienen en el
escalamiento y des-escalamiento, así como la articulación interinstitucional
tanto en el ámbito del Estado como en las demás arenas sociopolíticas. Un
tema central es el diseño y puesta en marcha de instituciones especícas para
la atención de los problemas socioecológicos en lo particular, esto es, la ade-
cuación de las instituciones generales a los diversos contextos sociopolíticos,
socioculturales y socioeconómicos.
La gran mayoría de los actuales problemas ambientales, incluyendo el
cambio climático, demanda una gran capacidad de innovación y renovación
institucional. Esta tarea seguramente resulta diícil en todas las escalas insti-
tucionales (global, nacional, regional, local, etc.), pero particularmente a nivel
local y comunitario. Una segunda lección de gran importancia de las inves-
tigaciones realizadas en las últimas décadas es que “la simple aprobación de
una ley […] no equivale a crear una institución efectiva” (Ostrom, 2009, p. 19).
Lo anterior es particularmente cierto en los países en desarrollo. En Méxi-
co, el Estado ha generado un complejo andamiaje institucional sobre diversos
sectores ambientales, incluyendo un caótico régimen jurídico compuesto por
un entramado normativo cuyo cumplimiento es a título excepcional, con una
visible violación por parte de los destinatarios y la incapacidad de las respec-
tivas agencias estatales para vigilar su cumplimiento.
Hay que asumir que el papel esencial de las reglas es el anidamiento de
las estructuras y procesos socioinstitucionales que articulan un determinado
sistema de gobernanza ambiental. En esta perspectiva, se trata de analizar el
grado y tipo de articulación entre los diversos arreglos institucionales: En la
medida en que la noción de anidamiento se va extendiendo hacia otras fór-
mulas de integración institucional, también se asume que los sistemas de go-
bernanza se encuentran organizados en múltiples niveles articulados a nivel
horizontal y/o vertical (Lana y Laborda, 2022; Ostrom, 2014). Este enfoque tie-
ne el potencial para explicar no solamente los procesos interactivos entre los
diferentes ámbitos de gobierno, sino principalmente de aquellos que se pre-
sentan entre los diversos espacios institucionales de la gobernanza.
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En este contexto también hay que preguntarse en qué medida las institu-
ciones actuales cumplen esas funciones esenciales, y en su caso, cuáles son las
causas de la falta de cumplimiento. Una respuesta a la citada pregunta son los
bajos niveles en el desarrollo de las respectivas capacidades por parte de los
actores institucionales, sean del Estado, mercado, sociedad civil o comunidad.
En el marco de la gobernanza, este giro conceptual asume que la capaci-
dad institucional abarca distintas modalidades de participación, incluyendo
la social y ciudadana en los procesos de toma de decisiones, particularmente
en las políticas públicas (Rosas, 2019). Algunos de los desarrollos teóricos de
frontera en este campo apuntan hacia las interacciones institucionales. Esta es
la postura compartida por autores como Young (2002) y Berkes (2002), por lo
que un elemento central de la gobernanza interactiva y multinivel radica en la
arquitectura institucional, la cual debe incluir mecanismos que posibiliten la
construcción de esas capacidades.
La jurisdiccional territorial de la JIRA
La jurisdicción territorial de la JIRA abarca parte de la cuenca del Río Ayu-
quila-Armería, ubicado en los estados de Jalisco y Colima; abarca 4,200 km,
ocupando un poco más del 42% de la supercie total de la cuenca que es de al-
rededor de 9,803 km (JIRA, 2024). La jurisdicción de JIRA abarca el territorio
de diez municipios, tal como se ilustra en el mapa 1.
Mapa 1. Delimitación territorial de los municipios que integran la JIRA
Fuente: Fundación Manantlán para la Biodiversidadd e Occidente A.C. (2008).
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El territorio de la JIRA abarca 4,026 km, lo que representa el 5.12% del territo-
rio del estado de Jalisco, el cual colinda hacia el sur con el estado de Colima, es-
pecialmente con la región del Parque Nacional de Colima, y dentro del mismo
territorio jalisciense, colinda y abarca porciones de la Reserva de la Biosfera
Sierra de Manantlán.
Contaminación de la cuenca hidrológica del Río Ayuquila-Armería y las capacidades mu-
nicipales
Esta cuenca hidrológica ha sufrido un paulatino proceso de deterioro de re-
cursos naturales y servicios ecosistémicos, incluyendo deforestación, degra-
dación de suelos y contaminación del agua. Durante las dos últimas décadas
del siglo XX, uno de los factores de mayor impacto fue la descarga de aguas
residuales de la industria azucarera y de los principales asentamientos huma-
nos, lo que producía, entre otros efectos, una mortalidad excesiva de peces y
crustáceos, afectando la salud y una de las principales fuentes de alimentación
de la población local, particularmente en los municipios de Tuxcacuesco, To-
limán y Zapotitlán de Vadillo (FUMABIO, 2006). En esta perspectiva destaca-
ban los siguientes problemas ambientales:
• Contaminación de agua y suelos por descargas de aguas residuales, así
como el manejo inadecuado de residuos sólidos y agroquímicos.
• Deforestación y cambio de uso de suelo forestal por agropecuario, entre
cuyas principales causas se encuentran las plantaciones de agave y agua-
cate, construcción de invernaderos agroindustriales y la ampliación de
la frontera agropecuaria.
• Contaminación del aire por quemas agropecuarias, incendios forestales
y uso de pesticidas (JIRA, et al., s/).
La mayoría de los gobiernos locales involucrados en los problemas de
contaminación y degradación de la cuenca del río Ayuquila, prácticamente los
diez gobiernos locales comprendidos en esta área geográca eran municipali-
dades con bajas capacidades institucionales para la gestión sostenible de esta
cuenca hidrológica, toda vez que se trata de municipios rurales y semiurbanos,
con reducidos recursos nancieros, técnicos, humanos y organizacionales.
El perfil económico y demográfico del territorio de JIRA
Perl económico de los municipios de JIRA
En atención al objeto central de este artículo, únicamente se exponen algunos
datos sobre la actividad económica en los municipios que abarcan el territorio
de JIRA, tal como se sintetiza en la siguiente tabla.
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Tabla No. 1. Indicadores económicos de los municipios de JIRA
Municipio
Unidades econó-
micas (2022)
Producción bruta
total (en millones
de pesos, 2019)
Población
ocupada
total (2019)
Finanzas públicas (ingresos,
2022).
Autlán de
Navarro
3506 4,463 13,070 $366,352,040.00
Ejutla 95 - -
El Grullo 1699 921.5 4764 $137,909,627.00
El Limón 194 70.3 414 $47,765,901.00
San Gabriel 436 357.2 1,533 $83,805,619.00
Tolimán 258 38.18 1072 $71,590,944.00
Tonaya 367 1,365 1,201 $52,151,572.00
Tuxcacuesco 133 16.69 1,362 $43,521,507.00
Unión de Tula 810 468.6 2,068 $85,906,279.00
Zapotitlán de
Vadillo
255 45.5 471 $53,589,391.00
Fuente: elaboración propia con datos de IIEG (2025a).
De lo expuesto destaca que la actividad económica regional se concentra
en los municipios de Autlán de Navarro, El Grullo y Unión de Tula. También
hay que el monto de los presupuestos municipales son modestos, quizá con la
excepción de Autlán de Navarro y el Grullo, lo que es de gran relevancia toda
vez que se trata de un componente que incide en las respectivas capacidades
institucionales para atender los problemas que son competencia de los gobier-
nos locales, y en esa medida, se trata de un factor que explica la construcción
de JIRA como un mecanismo para superar estas limitaciones nancieras.
Según el Instituto de Información Estadística y Geográca de Jalisco (IIEG,
2025a), y considerando el número de establecimientos por sector económico,
sobresale lo siguiente:
a. Autlán de Navarro: comercio al por menor (37.2%), otro tipo de servi-
cios (17.35%), servicios de alojamiento (12.38%) e industrias manufac-
tureras (9.56%).
b. Ejutla: comercio al por menor de abarrotes (18.95%), actividades legis-
lativas y gubernamentales (10.53%), comercio al por menor de artículos
de salud (3.16%) y asociaciones y organizaciones religiosas (5.26%).
c. El Limón: comercio al por menor (35.57%), otros servicios (20.10%),
servicios de alojamiento temporal (14.95%), e industrias manufacture-
ras (8.76%).
d. Tuxcacuesco: comercio al por menor (32.33%), actividades legislativas
y gubernamentales (13.53%), otros servicios (9.77%), servicios de aloja-
miento (9.02%), y servicios educativos (8.27%).
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e. San Gabriel: comercio al por menor (35.32%), otros servicios (16.28%),
servicios de alojamiento (11.47%), industria manufacturera (9.40%) y
servicios de salud (5.50%).
f. El Grullo: comercio al por menor (37.69%), otros servicios (17.84%), ser-
vicios de alojamiento (13.55%) e industria manufacturera (10.07%).
g. Unión de Tula: comercio al por menor (38.52%), otros servicios (15.80%),
servicios de alojamiento (13.95%), industria manufacturera (8.89%) y
servicios de salud (4.94%).
h. Tonaya: comercio al por menor (33.97%), industria manufacturera
(14.79%), otros servicios (13.70%), servicios de alojamiento (10.14%) y
servicios de salud (5.48%).
i. Tolimán: comercio al por menor (44.57%), industria manufacturera
(13.18%), servicios de alojamiento (11.63%) y otros servicios (9.30%).
j. Zapotitlán de Vadillo: comercio al por menor (50.59%), otros servicios
(12.55%), servicios de alojamiento (10.98%) e industria manufacturera
(8.63%).
Con base en lo anterior, es claro que las actividades económicas predominan-
tes en los municipios de la región son los sectores del comercio y servicios,
así como una modesta industria manufacturera, los cuales apuntan hacia una
economía de carácter tradicional y con poco dinamismo en el contexto estatal.
Perl demográco de los municipios de JIRA
De acuerdo con los datos del Censo de Población y Vivienda (2020), Jalisco al-
canzó 8,348,000 habitantes, por lo que a nivel nacional dicha entidad es la
tercera más poblada, tan solo superado por la ciudad de México y el estado de
México. Ahora bien, los municipios que integran la JIRA tienen una población
total de 149,202 habitantes, lo que representa solamente el 1.78% de la pobla-
ción estatal. La distribución poblacional a nivel municipal es la siguiente:
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Tabla No. 2. Población total de los munipios de JIRA.
Municipio Población total (2020)
Autlán de Navarro 64,931
Ejutla 1,981
El Grullo 25,920
El Limón 5,368
San Gabriel 16,548
Tolimán 11,219
Tonaya 5,961
Tuxcacuesco 5,482
Unión de Tula 13,799
Zapotitlán de Vadillo 7,466
Población total en el territorio de la JIRA 149,202
Fuente: Elaboración propia con datos de IIEG (2025b).
En cuanto al tamaño poblacional destacan Autlán de Navarro y El Grullo,
los cuales concentran más de la mitad de la población a nivel regional, mien-
tras que los demás municipios son de carácter rural y con escasa población, lo
que incide en los bajos niveles de desarrollo socioeconómico, pues se trata de
una región con altos niveles de migración hacia ciudades como Guadalajara, a
otras ciudades del país o inclusive de Estados Unidos.
La evolución institucional de la JIRA
En la construcción de la JIRA destacan dos antecedentes: el primero, en 1997 se
puso en marcha el proyecto de saneamiento de la cuenca de Ayuquila-Armeria;
y el segundo en 1998, mediante la constitución de la Comisión de la Cuenca
del río Ayuquila-Armeria, inicialmente anidado en la estructura de la Comisión
Nacional del Agua (CONAGUA), en la cual participaban también la Secretaría
de Medio Ambiente y Recursos Naturales SEMARNAT), los gobiernos de Jalisco
y Colima, instituciones académicas y organizaciones de la sociedad civil.
En el proceso de diseño, constitución y formalización de la arquitectura
institucional de JIRA, destacan tres grandes etapas.
En 2001 sobresale la constitución de la Iniciativa Intermunicipal para la
Gestión Integral de la Cuenca Baja del río de del Ayuquila (IIGICRA), en el que
inicialmente participaron 8 ayuntamientos y otras instituciones nacionales y
estatales, incluyendo al Instituto Manantlán de Conservación y Biodiversidad
(IMECBIO) de la Universidad de Guadalajara (UDG), CONAGUA, y la Direc-
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ción de la Reserva de la Biosfera Sierra de Manantlán, adscrita a la Comisión
Nacional de Áreas Naturales Protegidas. Por parte del gobierno del estado de
Jalisco participaron la Secretaría de Desarrollo ural (SEDER). Desde la socie-
dad civil destaca la intervención de la Fundación Manantlán para la Biodiver-
sidad de Occidente A.C.(MABIO), mientras que, por parte del sector privado
participó el ingenio Melchor Ocampo.
En la segunda etapa del ámbito temporal en el desarrollo de esta asocia-
ción intermunicipal destaca el diseño institucional de la JIRA a cargo de MA-
BIO, en la que sobresale:
a. El diagnóstico sobre la falta de capacidades técnicas, recursos humanos,
inancieros, así como información para el diseño e implementación de
políticas, programas y acciones ambientales..
b. Destaca la ausencia de una verdadera descentralización hacia los muni-
cipios, más allá de los respectivos regímenes jurídicos, siendo un obstá-
culo para que estos gobiernos asuman sus responsabilidades en materia
ambiental, afectando la protección de la mencionada cuenca hidrológica.
c. Se establecieron como objetivos primarios: funcionar como instancia de
asesoría técnica especializada en materia de ordenamiento ecológico del
territorio, ordenamiento urbano, impacto ambiental, restauración eco-
lógica, protección de bosques y mejoramiento de los servicios públicos
municipales, incluyendo la gestión de agua potable, tratamiento de aguas
residuales y residuos sólidos urbanos.
d. La propuesta consistente en la creación de organismos públicos descen-
tralizados, como unidades de apoyo técnico-administrativo de la futura
asociación intermunicipal en el territorio de la cuenca baja del río Ayu-
quila (Fundación Manantlán para la Biodiversidad de Occidente A.C.,
[MABIO], 2006).
La tercera etapa corresponde a la formalización de la arquitectura institucional:
1. El 7 de agosto de 2007, los gobiernos municipales procedieron a la suscrip-
ción del convenio de creación del organismo público descentralizado de-
nominado formalmente “Junta Intermunicipal de Medio Ambiente para la
Gestión Integral de la Cuenca Baja del Río de Ayuquila” .
2. Con la nalidad de resolver los problemas de recolección, reciclamien-
to y disposición nal de residuos, los gobiernos locales suscribieron dos
convenios para la creación de los respectivos organismos públicos des-
centralizados: el “Sistema Intermunicipal de Manejo de Residuos Ayuqui-
la-Valles (SIMA Ayuquila-Valles), suscrito en 2007 por los municipios de
Unión de Tula, Ejutla, El Grullo y el Limón; el segundo correspondiente al
“Sistema Intermunicipal de Manejo de Residuos Ayuquila-Llano (SIMA
Ayuquila-Llano), avalado en 2008 por los municipios de Zapotitlán de Va-
dillo, Tolimán, San Gabriel, Tuxcacuesco y Tonaya.
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En el citado instrumento se reconoce que la gura de la asociación intermuni-
cipal permitirá que los municipios resuelvan los problemas para la gestión de
los residuos sólidos urbanos. Dentro de las causas políticas y administrativas
de este problema se establece el corto periodo de tres años de los gobiernos
municipales, lo que propicia la falta de continuidad de las respectivas políti-
cas, proyectos y acciones.
Este diagnóstico también enfatizaba:
a. La baja capacidad técnica y administrativa de los organismos munici-
pales responsables de estos servicios públicos.
b. Carencia de planes, programas y proyectos de mediano y largo plazo,
más allá del periodo de cada gobierno municipal.
c. Insuicientes y obsoletos equipos de recolección y tratamiento de
residuos sólidos urbanos, con bajos niveles de recuperación, reciclaje
y aprovechamiento.
d. Falta de mecanismos de recuperación de los costos del servicio públi-
co, así como bajos niveles de inversión.
e. Ausencia de una cultura ciudadana y gubernamental para la gestión
integral de residuos sólidos urbanos.
Análisis de la arquitectura institucional de la JIRA
La experiencia de la JIRA se trata de un caso excepcional en México, al tra-
tarse de una asociación intermunicipal, dotada de las respectivas capacidades
institucionales en la dimensión política, jurídica, administrativa y operativa.
Conjunta dos dimensiones institucionales: una de orden político y otra de na-
turaleza jurídica-administrativa. Se trata de una asociación intermunicipal,
con pocos antecedentes en el país, más allá de algunas experiencias de las co-
misiones intergubernamentales para las zonas metropolitanas. Sin embargo,
también es preciso subrayar que la arquitectura institucional de la JIRA va
más allá de una asociación intermunicipal de corte tradicional. Quizá en este
elemento radica su mayor fortaleza institucional. Se trata, pues, de un dise-
ño que conjunta un componente de orden administrativo que le ha permiti-
do incrementar sus capacidades administrativas: la adopción de la gura de
organismos descentralizados, órganos subsidiarios en materia de gestión de
residuos sólidos: SIMA Ayuquila-Valles y SIMA Ayuquila-Llano. En otras
palabras, la novedad radica en su constitución y operación a nivel intermu-
nicipal. Para la mejor contextualización del marco institucional de la JIRA, a
continuación, se procederá a un breve análisis del marco jurídico institucional
que sustentó su creación, así como su evolución y actual funcionamiento, por
lo menos en los principales aspectos formales.
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Marco jurídico institucional de JIRA
El análisis del andamiaje jurídico que sustenta este organismo se puede ana-
lizar desde dos ejes centrales: por una parte, se encuentra el régimen jurídico
relativo a la gura de asociación y coordinación intergubernamental, en este
caso de carácter intermunicipal; por el otro lado, se encuentran aquellas dis-
posiciones jurídicas correspondientes a la naturaleza de las funciones o atri-
buciones sustantivas de la JIRA.
En primer lugar, se encuentra el respectivo marco constitucional. En este
rubro, destaca el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (CPEUM), particularmente en cuanto al reconocimiento de la ca-
pacidad de los municipios para la coordinación y asociación intermunicipal
para la prestación de los servicios o funciones que les corresponde como nivel
de gobierno. A partir de este régimen jurídico municipal, la Constitución Polí-
tica del Estado Libre y Soberano de Jalisco remite a la legislación secundaria la
denición de las bases generales para la celebración de los convenios de aso-
ciación intermunicipal.
Desde esta perspectiva, el Artículo 97 de la Ley del Gobierno y la Adminis-
tración Pública Municipal del Estado de Jalisco, únicamente reitera la dispo-
sición de la CPEUM en el sentido de que los Municipios, previo acuerdo entre
sus Ayuntamientos, pueden coordinarse para la más ecaz prestación de los
servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan.
Por lo que se reere a la legislación acerca de las funciones sustantivas de la
JIRA sobresalen las siguientes:
a) La Ley del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA), particu-
larmente con relación a las disposiciones relativas a la coordinación inter-
gubernamental en este campo de la política pública. De especial relevancia,
son los Artículos 8 y 13 de la citada ley , el cual se reere a la posibilidad de
la suscripción de los acuerdos de coordinación entre los municipios para el
mejor ejercicio de sus atribuciones en esta materia: políticas y programas
ambientales, incluyendo los relativos a la prevención y control de la conta-
minación atmosférica, la gestión de residuos sólidos no considerados como
peligrosos, la prevención y control de la contaminación de las aguas que se
descarguen en las aguas nacionales, los relativos al ordenamiento ecológi-
co del territorio, así como la mitigación y adaptación al cambio climático. El
mismo artículo 8 señala la facultad de los municipios para intervenir en los
asuntos que afecten el equilibrio ecológico y que generen efectos ambienta-
les adversos en los respectivos territorios de dos más municipalidades. La
misma LGEEPA prevé el fomento de la aplicación de tecnologías, equipos
y procesos que reduzcan las emisiones y descargas contaminantes prove-
nientes de cualquier tipo de fuente, en coordinación con las autoridades de
los Estados y los Municipios, incluyendo la posibilidad de la suscripción de
los respectivos acuerdos de coordinación intergubernamental.
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b) La Ley Estatal de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del Es-
tado de Jalisco amplía de manera considerable la esfera de competencias
de los municipios, al incluir rubros como la necesidad de la infraestructu-
ra en materia de aguas residuales cumpla con las normas ociales para su
descarga en cuerpos y corrientes de jurisdicción estatal o federal, la elabo-
ración de programas destinados a la disminución y reciclado de residuos
sólidos urbanos, incluyendo los criterios relativos al uso de materiales bio-
degradables, reutilizables, compostables o materiales reciclados. En esta
misma disposición se establece en materia de cambio climático la posibili-
dad de convenios de colaboración entre el gobierno estatal y los municipios
(Artículo 8) .
c) Otras normas de importancia son: La Ley de Aguas Nacionales, la Ley Ge-
neral de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo
Urbano, así como la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Jalisco. Todas
las disposiciones inciden en mayor o menor medida sobre las funciones de
la JIRA, determinando, en una buena medida, los alcances, límites y posi-
bilidades en cuanto a sus capacidades institucionales.
La arquitectura institucional de la JIRA: piezas centrales de
la gobernanza ambiental
El análisis del andamiaje institucional del citado organismo intermunicipal
muestra un diseño novedoso, por lo que dicha experiencia aporta elementos
valiosos en el diseño de nuevas organizaciones públicas para el fortalecimien-
to de las capacidades institucionales para la gobernanza ambiental.
Los principales componentes de orden político en la arquitectura institucio-
nal de la JIRA son:
• El consejo de administración es el máximo órgano de gobierno, el cual se
integra por los respectivos presidentes municipales, así como por los titu-
lares de SEDE y la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustenta-
ble (SEMADES) del gobierno del estado de Jalisco, el delegado estatal de la
SEMARNAT, así como los directores del IMECBIO, MABIO y JIRA.
• Un consejo ciudadano integrado por el presidente del consejo de adminis-
tración, el secretario técnico (quien es el mismo director de la JIRA) y vein-
te representantes de organizaciones privadas y no gubernamentales ( se
eligieron dos representantes por municipio).
La dirección de la JIRA, en su calidad de agencia encargada de la ejecución
de las decisiones del consejo de administración y responsable de la gestión ad-
ministrativa-operativa del organismo.
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Por una parte, se encuentran aquellos arreglos institucionales correspondien-
tes al sistema federativo:
a) Desde los municipios, sobresale la integración estructural de los ayunta-
mientos, mediante la participación de los respectivos presidentes muni-
cipales.
b) En el ámbito del estado de Jalisco, la participación de los titulares de SE-
MADES y SEDER.
c) En el nivel del gobierno federal, mediante la integración del delegado es-
tatal de SEMARNAT.
Por otro lado, se encuentran aquellos componentes procedentes de institucio-
nes académicas, por medio de la participación del director del IMECBIO, así
como de la sociedad civil, mediante la inclusión del director de MABIO.
Otros factores en la construcción de las capacidades institucionales en es-
tos municipios son:
a) La naturaleza de organismo público descentralizado, lo que le permite
contar con personalidad jurídica y patrimonio.
b) La delimitación de un ámbito competencial: planeación del ordenamiento
ecológico del territorio; saneamiento y restauración del río Ayuquila; ma-
nejo integral de residuos sólidos municipales; conservación de bosques y
protección forestal de la cuenca.
c) La adecuación de sistemas normativos y estructuras administrativas
municipales para su articulación con la estructuras operativas de SI-
MA-Ayuquila-Valles y SIMA-Ayuquila-Llano, especialmente para la
gestión sustentable de residuos sólidos municipales.
Así, la construcción de las capacidades institucionales se sustentó en los si-
guientes componentes:
• Primero, la existencia de un órgano de gobierno, de carácter cole-
giado, cuya integración garantiza un proceso democrático para la toma de
decisiones, el cual recae principalmente en los presidentes municipales,
por lo que prevalece una racionalidad política y administrativa centrada en
los intereses, atribuciones y recursos de los gobiernos locales. Lo anterior
se complementa con el acompañamiento permanente de una representa-
ción tanto del gobierno estatal como federal; así como la participación de
una institución académica (como el principal órgano asesor de carácter es-
pecializado), y también de una organización de la sociedad civil.
• Segundo, la conformación de un consejo ciudadano -órgano colegiado de
carácter participativo- en cuya integración se privilegia la participación
tanto de representantes de la comunidad cientíca, organismos privados
y organizaciones no gubernamentales, así como la inclusión de dos repre-
sentantes ciudadanos por cada municipio.
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• Tercero, la constitución de un órgano ejecutivo, bajo cuya dirección se en-
cuentra la conducción de la estructura organizacional, funcional y opera-
tiva de las áreas de planeación, administración de recursos y gestión de
proyectos estratégicos para la protección ambiental y el desarrollo soste-
nible local.
Avances, retos y perspectivas en la construcción de
capacidades institucionales en la JIRA
A más de 15 años de su creación, la JIRA ha tenido logros importantes en la
construcción de capacidades institucionales para la gobernanza ambiental de
la citada cuenca hidrológica, tal como se evidencia con las políticas, programas
y proyectos que se analizan en esta sección, los cuales han sido implementa-
dos principalmente desde los gobiernos locales, pero con la participación de
instituciones académicas y organizaciones sociales, destacando diversos pro-
gramas para la conservación de ecosistemas, incluyendo la incidencia sobre el
desarrollo sostenible de las comunidades locales:
• Agua de calidad y en suciencia para todos. Incluye los subprogramas de
monitoreo de la calidad del agua, saneamiento y sistemas de tratamiento
del agua y atención de contingencias ambientales.
• Educación para la sustentabilidad, incluyendo los subprogramas corres-
pondientes en los diferentes programas municipales, así como la vincula-
ción interinstitucional.
• Gestión de residuos sólidos urbanos: incluye la sistematización de la infor-
mación en cada municipio, la expedición de los respectivos reglamentos
municipales y la reducción de residuos depositados en los rellenos sanita-
rios.
• Conservación de la biodiversidad y sistemas productivos. Incluye los sub-
programas relativos al monitoreo y sistemas de información sobre la con-
dición de la ora y fauna; el manejo del fuego; el manejo y uso sustentable
de los recursos naturales, así como la mitigación y adaptación al cambio
climático.
• Gestión y administración transversal. Incluye los subprogramas de forta-
lecimiento institucional, transparencia y rendición de cuentas; procura-
ción de nanciamiento; asistencia técnica, capacitación, comunicación y
difusión; participación social y ciudadana, así como sistematización de la
información (JIRA, 2016; JIRA, 2017).
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Según el Programa de Fortalecimiento para el Manejo Integral de la Cuenca Baja
del Río Ayuquila (2016-2017), los municipios integrantes de la JIRA con base en
recursos presupuestales propios desarrollaron los siguientes proyectos:
a) La rehabilitación de relleno sanitario (bajo la responsabilidad de SIMA-
Ayuquila-Valles).
b) El manejo de los residuos sólidos municipales (a cargo de SIMA-
Ayuquila-Llano).
c) La rehabilitación de rellenos sanitarios por parte de los gobiernos de
Autlán de Navarro y Unión de Tula.
d) El manejo de residuos sólidos municipales en los municipios de Unión de
Tula y El Grullo.
e) Educación ambiental y manejo de residuos sólidos urbanos en Autlán de
Navarro, El Grullo y El Limón.
) Establecimiento de viveros, por parte del municipio de Autlán de Navarro.
g) Instalación y equipamiento de sistemas de puricación de agua en el
municipio de San Gabriel (JIRA, 2017).
Respecto a los proyectos desarrollados en el marco de los Planes de Acción Cli-
mática Municipal (PACMUN) de los municipios integrantes de la JIRA, espe-
cialmente en el periodo 2017-2018, implementaron proyectos de coinversión
con el gobierno de Jalisco:
a) Instalación de biodigestores en localidades de los municipios de Tonaya y
Autlán de Navarro.
b) Diagnóstico para sistemas de tratamiento de aguas residuales.
c) Instalación de humedal de tratamiento de aguas residuales en la localidad
de La Laja del municipio de El Grullo.
d) Instalación de paneles solares en los municipios de El Limón, Ejutla, Za-
potitlán de Vadillo, San Gabriel, Tuxcacuesco y Tolimán.
Respecto a los proyectos desarrollados entre la JIRA y diversas instituciones
públicas y privadas, particularmente en el marco de los PACMUN en el perio-
do 2017-2020, se encuentran:
• Programas de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero,
nanciado por la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial
(SEMADET) del gobierno de Jalisco y JIRA.
• La suscripción de una carta de hermanamiento entre la JIRA y el organis-
mo autónomo local canadiense Lake Simcoe Region Conservation, con el
objetivo de consolidar el fortalecimiento institucional para la ejecución
del Plan de Implementación para la Gestión de la Cuenca del Río Ayuqui-
la-Armería 2017-2020.
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• El desarrollo de proyectos productivos (forestales y agropecuarios) diri-
gidos a grupos vulnerables, a cargo de SEMADET, la Secretaría de Desa-
rrollo e Integración Social y JIRA.
• El proyecto de captación de agua de lluvia en los municipios de Zapotit-
lán de Vadillo y San Gabriel, nanciado por la Comisión Nacional de Zo-
nas Áridas.
• La iniciativa sobre la reducción de emisiones y el manejo del fuego, aus-
piciado por el Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza,
la organización de la Biosfera Sierra de Manantlán, la UDG, ejidos de la
región y Reforestemos México A.C.
• Participación en la integración de proyectos al fondo ambiental del go-
bierno de Jalisco, incluyendo al Humedal de Copala, Municipio de Toli-
mán; la planta de compostaje y la perforación de un pozo, ambos en el
municipio de Tonaya.
• La inclusión de las estrategias, políticas y acciones de mitigación y adap-
tación al cambio climático en los respectivos planes de desarrollo muni-
cipal.
• Conservación de especies en peligro de extinción (jaguar, la guacamaya
verde y la nutria de rio) y restauración de ecosistemas en el Corredor Ne-
vado de Manantlán, incorporando esquemas de participación social, im-
pulsado con el Fondo Forestal de la República de Corea (JIRA, 2017; JIRA,
2019).
De lo expuesto es claro la existencia de dos grandes ámbitos en la construc-
ción de las capacidades institucionales: Por una parte, se encuentran aquellas
correspondientes a la organización interna de JIRA, es decir, operadas direc-
tamente por los dos organismos descentralizados en materia de gestión de re-
siduos sólidos urbanos. Por la otra parte, una dimensión externa, misma que
se clasica en: 1) Las desarrolladas por los respectivos gobiernos municipales;
2) las capacidades derivadas de la coordinación intergubernamental entre los
municipios y las agencias del gobierno federal y estatal, 3) aquellas derivadas
de redes de cooperación con entidades públicas extranjeras, así como con or-
ganizaciones de la sociedad civil.
En el primer caso, se trata de experiencias más cercanas a una gobernanza
multinivel, en el que el factor clave que explica dicho desarrollo es el anda-
miaje institucional de JIRA, como asociación intermunicipal, con un órgano
político para la toma de decisiones fundamentales, y con dos organismos ope-
radores, bajo la gura jurídica de organismos descentralizados. En cambio, en
la dimensión externa, las evidencias revisadas apuntan hacia la conguración
de redes de gobernanza policéntrica, en los que existen importantes niveles de
cooperación con gobiernos locales extranjeros, así como los casos asociados
con diferentes mecanismos de interacción con organizaciones de la sociedad
civil e instituciones académicas.
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En suma, el desarrollo de las capacidades institucionales tanto en el ám-
bito interno de JIRA, como en su dimensión externa -incluyendo tanto la coo-
peración intergubernamental como la colaboración con organizaciones pú-
blicas, privadas y sociales- los cuales resultan complementarios. Esta clase de
experiencias explican y evidencian la conguración de redes de gobernanza
ambiental desde la arquitectura institucional de JIRA, la cual ha posibilitado
importantes procesos interactivos con actores institucionales ubicados en la
escala local, regional, nacional y transnacional.
Conclusiones
La gobernanza ambiental local evidencia la necesidad de diseños institucio-
nales especícos que privilegien aquellos mecanismos interactivos entre ac-
tores gubernamentales y sociales, incluyendo instituciones públicas, como
universidades y centros de investigación; así como organizaciones privadas,
las cuales juegan un rol fundamental en la identicación y resolución de los
problemas ambientales.
Ante las evidentes limitaciones estructurales del federalismo mexicano
(sumido en una nueva era centralizadora), una novedosa arquitectura insti-
tucional de las organizaciones públicas en el ámbito local, como lo demuestra
el caso de la JIRA, resulta estratégico para la construcción de las capacidades
institucionales de los gobiernos municipales, más allá de los tradicionales me-
canismos de coordinación intergubernamental del sistema federal, los cuales
han demostrado su agotamiento paradigmático.
El andamiaje institucional de la JIRA también tiene algunos componentes
que se identican con una gobernanza ambiental multinivel, anidado en el
sistema federal, pero articulado con la sociedad civil. Dentro de esos elemen-
tos se encuentran las siguientes piezas institucionales.
Primer componente, la integración y participación estructural de los
ayuntamientos. Esto supone, la intervención de los gobiernos municipales
como actores centrales en los procesos democráticos de toma de decisiones.
Segundo componente, la intervención e integración del gobierno estatal,
principalmente mediante la participación transversal de las dependencias del
sector ambiental, agricultura y desarrollo rural, así como la dotación de recur-
sos nancieros.
Tercer componente, la integración y participación del gobierno federal,
especialmente por medio de diversos organismos administrativos del ramo
ambiental; con un importante grado de anidamiento en la estructura de ges-
tión de cuencas hidrológicas.
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También es importante subrayar algunas evidencias que perlan una arqui-
tectura institucional que se aproxima a una gobernanza ambiental multinivel
en el ámbito regional:
• La participación, asesoría e integración estructural de una institución aca-
démica, con fuerte presencia y arraigo regional, principalmente mediante
la inclusión de un organismo de investigación especializado en materia
ambiental.
• La incorporación de la sociedad civil mediante la participación institucio-
nalizada de una organización con inuencia regional en problemas am-
bientales y gestión sostenible de los recursos naturales.
En suma, este estudio evidencia el diseño de una institución regional en
el que se combinan un conjunto de elementos que permitieron escalar las
capacidades institucionales de los tres ámbitos de gobierno, pero sobre todo
desde los gobiernos locales, con base en mecanismos formales sustentados en
el asociacionismo municipal, con un importante grado de articulación con el
sistema federal, en el que los actores gubernamentales y de la sociedad civil
jugaron un papel protagónico en el diseño y puesta en marcha de los respec-
tivos organismos intermunicipales para la gobernanza ambiental de la citada
cuenca hidrológica.
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