Vol.1 Núm, 2 | Revista Nueva Época | Julio-diciembre 2023  
Recepción: 28/10/23  
Aceptación:15/01/24  
En búsqueda de la gobernanza ambiental  
multinivel: elementos conceptuales para  
el debate contemporáneo  
https://doi.org/10.59307/rerne1.228  
Moreno-Plata, M. Universidad Nacional Autónoma de Mexíco  
https://orcid.org/0000-0001-6653-4089  
Resumen  
La creciente complejidad de la problemática ambiental contem-  
poránea plantea la necesidad de una innovación en la arquitectura  
institucional del Estado y demás arenas sociopolíticas. Sin embar-  
go, también son contadas las investigaciones que apuntan hacia la  
generación de nuevos modelos analíticos. El presente artículo tiene  
como objetivo principal contribuir a la consolidación de la agenda  
académica en este campo de investigación. Con base en una meto-  
dología de cualitativa se realizó la revisión, sistematización, análi-  
sis, contraste e interpretación de la literatura especializada sobre  
gobernanza multinivel, federalismo y sistemas socio-ecológicos. Lo  
anterior permitió el estudio prospectivo sobre las piezas institucio-  
nales fundamentales de una gobernanza ambiental multinivel. Los  
principales resultados establecen la necesidad de una nueva arqui-  
tectura institucional que incorpore tanto la naturaleza dinámica e  
interactiva de la gobernanza multinivel como la renovación de las  
vetustas fórmulas de distribución de competencias en los sistemas  
federales, incluyendo el caso mexicano.  
Palabras clave: gobernanza, instituciones, federalismo, gobierno, Estado.  
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In search of multilevel environmental  
governance: conceptual elements for  
contemporary debate  
Moreno-Plata, M.  
Abstract  
The growing complexity of contemporary environmental problems  
calls for innovation in the institutional architecture of the State and  
other socio-political arenas. However, there is also little research  
aimed at generating new analytical models. The main objective of  
this article is to contribute to the consolidation of the academic  
agenda in this Œeld of research. Based on a qualitative methodo-  
logy, the review, systematization, analysis, contrast and interpre-  
tation of the specialized literature, particularly about multilevel  
governance, federalism and socio-ecological systems, was carried  
out. This allowed the prospective study on the fundamental institu-  
tional pieces of a multilevel environmental governance. The main  
results establish the need for a new institutional architecture that  
incorporates both the dynamic and interactive nature of multilevel  
governance and the renewal of the old formulas for the distribution  
of competences in federal systems, including the Mexican case.  
Key words: governance, institutions, federalism, government, State.  
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Introducción  
Uno de los problemas centrales para la gobernanza ambiental es la fal-  
ta de coincidencia o correspondencia entre el diseño de los sistemas  
políticos contemporáneos —incluyendo los Estados federados—y  
la estructura de los diferentes sistemas socio-ecológicos (SSE). Este  
desacoplamiento entre la delimitación de las fronteras política-ad-  
ministrativas y los límites variables y difusos de los SSE supone uno  
de los mayores obstáculos.  
Así, la pregunta central de este artículo es la siguiente: ¿Cuáles  
son los elementos teóricos para una nueva conŒguración institucio-  
nal de la gobernanza ambiental multinivel en los sistemas federales  
contemporáneos? En función de la pregunta anterior, esta inves-  
tigación parte de la premisa de que uno de los mayores obstáculos  
para la integración de esta gobernanza es la existencia de múltiples  
jurisdicciones territoriales de carácter permanente, sustentados en  
los gobiernos de las entidades federativas y otras unidades políticas  
subnacionales, cuyas fronteras presentan poca o nula coincidencia  
con los límites e interacciones de los principales SSE.  
Metodología  
En el presente artículo se utilizó una metodología basada en la re-  
visión sistemática de una parte de la literatura cientíŒca generada  
sobre el objeto central de estudio, con énfasis en aquellas publica-  
ciones resultado de investigaciones interdisciplinarias y multidis-  
ciplinarias. La revisión realizada fue de corte cualitativa, por lo que  
el análisis de la información, incluyendo las respectivas evidencias  
se realizó de una forma básicamente descriptiva.  
A partir de la pregunta central de la investigación, la indaga-  
ción se orientó hacia la búsqueda de algunas respuestas teóricas.  
Para ello, se seleccionaron aquellas fuentes académicas relativas a  
los principales marcos analíticos del federalismo, gobernanza, SSE  
y regiones ecológicas.  
Con base en lo anterior se realizó la revisión críticaysistemática  
de la información mediante la elaboración de los correspondientes  
matrices analíticos, lo que a su vez, permitió la contextualización e  
indagación del objeto de investigación, con énfasis en las principa-  
les tendencias y enfoques sobre los citados marcos conceptuales, lo  
anterior con la Œnalidad de contrastar coincidencias y divergencias,  
así como establecer los puentes teóricos entre dichos conceptos.  
La revisión cualitativa de algunas de las investigaciones pre-  
cedentes permitió la delimitación y contextualización del estudio  
correspondiente al caso mexicano, particularmente con relación a  
dos variables centrales: el andamiaje institucional del federalismo  
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ambiental en el marco de la regionalización socio-ecológica a nivel  
nacional y supranacional, lo que permitió el establecimiento de al-  
gunos parámetros con relación a los límites, alcances y posibilida-  
des de los nuevos marcos de análisis en este campo.  
La metodología utilizada también sustentó la clasiŒcación,  
análisis y sistematización de la información, con base en las dis-  
tintas fuentes documentales revisadas. La jerarquización e inter-  
pretación de la información, posibilitó los hallazgos prospectivos  
y retrospectivos sobre el objeto de investigación, lo que permitió la  
identiŒcación de las principales tendencias, cuyas evidencias se re-  
cogen en la sección de resultados, las cuales, a su vez, constituyen  
las bases metodológicas de las conclusiones del presente artículo.  
Resultados  
Sistemas socio-ecológicos, federalismo y  
gobernanza multinivel  
De la revisión sistemática cualitativa de la literatura académica en  
este campo interdisciplinario se obtuvieron los resultados que se  
describen, analizan e interpretan en esta sección.  
Los Sistemas socio-ecológicos  
El enfoque de sistemas socio-ecológicosSSE (SSE) comprende  
un conjunto de interacciones entre los ecosistemas y los sistemas  
sociopolíticos, los cuales interactúan en un tiempo y espacio de-  
terminado. La proximidad geográŒca permite el establecimiento  
de estas relaciones sistémicas y dinámicas entre los referidos com-  
ponentes. De este modo, los territorios decorrespondientes a un  
determinado SSE también se encuentran anidados en espacios geo-  
gráŒcos mayores (regional o global), lo que inœuye también en todo  
el sistema (Urquiza y Cadenas, 2015).  
Los SSE sistemas socio-ecológicos (SSE) se encuentran integrados  
en densos y complejos sistemas socioales, culturales y ecológicos en  
diversas escalas espaciales, temporales e institucionales. De acuer-  
do con Ostrom (2009), en el primer nivel se pueden identiŒcar múl-  
tiples subsistemas:  
•
Los sistemas de recursos abarcan los componentes territo-  
riales donde se asientan los sistemas de recursos naturales y  
ambientales.  
•
•
Los sistemas de unidades de recursos.  
Los sistemas de usuarios, lo que incluye a personas individua-  
les y colectivas que tienen diferentes derechos de uso, acceso y  
disfrute de los bienes y recursos naturales.  
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•
Los sistemas de gobernanza. Integrado por los gobiernos y  
otra clase de organizaciones sociopolíticas, quienes, además,  
aprueban y determinan los mecanismos de aplicación de las  
reglas (formales e informales).  
De lo expuesto es claro que uno los principales subsistemas  
de los SSE son los elementos relativos a la gobernanza, en los  
que sobresalen los arreglos institucionales correspondientes  
al Estado, la sociedad civil y el mercado. En razón del obje-  
to central de esta investigación, el análisis se enfocará a los  
componentes asociados con el sistema político que estructura  
al Estado federativo.  
La construcción de un marco analítico coherente que pueda incor-  
porar la complejidad social, ecológica y cultural de los SSE requie-  
re de una arquitectura institucional que incluya los componentes  
bio£ísicos y antrópicos en patrones espaciales coherentes, especial-  
mente los œujos, interacciones y perturbaciones de los mismos sis-  
temas (Cumming, 2011).  
Diversas investigaciones teóricas y empíricas realizadas por  
cientíŒcos de diversas disciplinas han llegado a dos conclusiones  
principales:  
A. La falta de diseños institucionales de propósitos generales  
que sean efectivos:  
Para que un arreglo institucional haga posible que los seres  
humanos utilicen o protejan en forma sostenible un recurso en  
el largo plazo, sobre todo cuando cambia el medio ambiente,  
las reglas deben ser diseñadas conforme a los atributos del re-  
curso particular en cuestión” (Ostrom, 2009, pág.: 16).  
Así, las instituciones sociales evolucionan cuando los seres  
humanos modiŒcan las reglas existentes, ya sea añadiendo o  
desechando otras normas; máximepor lo que los desa£íos am-  
bientales contemporáneos requieren una gran capacidad de  
innovación institucional.  
B. Una segunda lección importante es que la simple aprobación  
de una ley o tratado internacional no equivale a la construc-  
ción de una institución eŒcaz, eŒciente y efectiva para el  
combate de los problemas ambientales (Ostrom, 2009).  
Uno de estos ejercicios son los intentos de regionalización de  
los SSEecológica a nivel supranacional, nacional y subnacional,  
tal como lo veremos en las siguientes secciones.  
Federalismo  
Para los Œnes de este artículo abordaremos el estudio del federa-  
lismo desde dos enfoques contemporáneos: 1) La llamada corriente  
estructural, cuyos denominador común es el énfasis en los aspectos  
institucionales de corte formal; y 2) El enfoque centrado en los res-  
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pectivos procesos, en las que predomina una visión dinámica del  
federalismo.  
En el sentido más amplio, el federalismo implica la vinculación  
de individuos, grupos y sistemas políticos en una unión duradera  
pero limitada, de modo que se garantice la búsqueda de objetivos  
comunes, manteniendo al mismo tiempo la integridad de cada una  
de las partes del sistema (Elazar, 1987).  
Como principio político el federalismo tiene que ver con la  
distribución constitucional del poder de modo que los elementos  
constitutivos en el respectivo arreglo federativo compartan los pro-  
cesos de formulación e implementación de las políticas. Para ello,  
los sistemas federales distribuyen constitucionalmente el poder en-  
tre los órganos de gobierno generales y los poderes de las entidades  
federativas, de forma tal que se proteja la existencia y la autoridad  
de cada uno de ellos (Elazar, 1991). De esta forma, “la existencia  
de diversos niveles de gobierno es una condición necesaria, pero  
LQVX¿FLHQWHꢀSDUDꢀODꢀH[LVWHQFLDꢀGHOꢀIHGHUDOLVPR´ꢀꢁ%HUDPHQGLꢂꢀꢃꢄꢄꢅꢂꢀ  
pág. 753). En un sistema federal, las políticas públicas se elaboran  
y aplican mediante algún tipo de negociación, de modo tal que to-  
das las unidades puedan participar en los procesos de toma de deci-  
siones y funcionamiento del sistema en su conjunto (Elazar, 1991).  
Si bien, la perspectiva estructural de la teoría federalista tiene  
una matriz de naturaleza jurídica, también es importante señalar  
que las teorías económicas del federalismo han contribuido a la  
consolidación de los estudios multidisciplinarios. Dentro del men-  
cionado campo sobresalen dos grandes perspectivas sobre el fede-  
ralismo. La primera surgió con William Riker (1964), quien acuñó  
un concepto de federación como un sistema político en el que: a) dos  
niveles de gobierno regulan el mismo territorio y población; b) cada  
uno de estos posee un ámbito propio de autoridad para la toma de  
decisiones independientemente del otro; y c) la existencia de garan-  
tías constitucionales para salvaguardar la autonomía de cada ámbi-  
to de gobierno (Riker, 1964; Beramendi y Máiz, 2003).  
La teoría federalista de Riker (1964) rompió con los postulados  
centrales de los estudios jurídicos tradicionales, al señalar que el  
federalismo es el resultado de la negociación entre los actores polí-  
ticos, por lo que per se los arreglos constitucionales no resultan suŒ-  
cientes para salvaguardar al sistema federal. Para ello, se requieren  
instituciones políticas capaces de mantener los equilibrios median-  
te el dominio del gobierno federal, pero también con una estructura  
de incentivos para los actores federalistas (gobiernos subnaciona-  
les, partidos, organizaciones sociales, etc.), ya que un supuesto fun-  
damental es que ella consolidación del federalismo se consolida-  
despliega cuando dicha estructura está adecuadamente diseñada y  
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ajustada al contexto económico, político y cultural (Filippov, 2005;  
Máiz, 2006). En atención a los objetivos de este artículo la revisión  
de la literatura especializada se limitará al análisis  
La segunda generación de análisis económicos del federalismo  
realizó aportaciones relevantes para el objeto de estudio de este ar-  
tículo:  
•
“la federación ya no se concibe como un sistema jerarquizado,  
piramidal, basado en la nítida separación de competencias y  
poderes, sino como una compleja matriz horizontal multini-  
vel” (Beramendi y Máiz, 2003, pág.: 6). Este argumento guarda  
una estrecha relación con los postulados centrales de la go-  
bernanza multinivelGMN, tal como lo veremos en la siguiente  
sección, al abo2003). “  
“la federación no se considera como una distribución deŒniti-  
va de autoridad entre distintos niveles de gobierno, sino como  
un proceso abierto –estructurado institucionalmente- me-  
diante el que las competencias y los poderes son distribuidos  
y redistribuidos”, de manera tal que “las federaciones consti-  
tuyen, pues, procesos abiertos, de interacción entre actores e  
instituciones”” (Beramendi y Máiz, 2003, pág.: 6).  
•
Sin embargo, Elazar (1991) también subraya que el federalismo  
abarca tanto la estructura como el proceso, particularmente si este  
último incluye la dimensión política-cultural. En suma, el desarro-  
llo federalista requiere pensar en clave federal, por lo que las clási-  
cas dimensiones empírico-normativas del federalismo suponen un:  
1) Gobierno multinivel garantizado mediante “salvaguardas  
institucionales”; 2) Constitución y Estado de Derecho en todos los  
niveles; 3) sistema descentralizado de partidos; 4) experimentación  
y diferenciación de políticas públicas; y 5) una cultura política fe-  
deral basada en el pacto, la negociación, reciprocidad y el respeto  
mutuo que garantice el control popular” (Máiz, 2014, pág. 108) .  
Esta cultura política federal de la ciudadanía debe incluir tanto la  
capacidad de adecuada atribución de responsabilidades entre los  
diferentes niveles de gobierno, incluyendo las reglas sobre la toma  
de decisiones en los diferentes niveles, así como la experimentación  
y diferenciación de las políticas públicas (Máiz, 2014).  
La combinación de ambos elementos es lo que hace posible di-  
cho sistema político: existe evidencia en el sentido de que, una es-  
tructura que carezca del respectivo proceso podría impactar y obs-  
taculizar todas las arenas de la gobernanza. Los elementos de un  
proceso federal incluyen un sentido de asociación entre las partes  
del sistema político, mediante la negociación y la cooperación so-  
bre políticas y programas, con base en el compromiso para buscar  
el consenso y el mantenimiento de la integridad de las unidades po-  
líticas.  
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El enfoque estructural del federalismo es de utilidad en el sentido  
de ofrecer un diseño constitucional del sistema político-adminis-  
trativo, el cual sustenta la distribución de facultades, competencias,  
responsabilidades y recursos entre dos o tres órdenes de gobierno, y  
cuyas unidades políticas mantienen una serie de relaciones e inter-  
dependencias con todo el conjunto federativo (Grimaldo y Rangel,  
2007). De esta manera, una de las aportaciones centrales de la cita-  
da corriente es el establecimiento y delimitación de las unidades de  
gobierno, como base de los sistemas federativos contemporáneos.  
Por otra parte, el federalismo desde el enfoque empírico centra  
su crítica en la naturaleza estática que los estudios jurídicos atri-  
buyen al federalismo, por lo que, a contrapelo, sostiene su carácter  
dinámico, y, en consecuencia, el federalismo es conceptualizado  
FRPRꢀXQꢀSURFHVRꢆꢀ$ꢀSDUWLUꢀGHOꢀUHFRQRFLPLHQWRꢀGHꢀODVꢀLQVX¿FLHQFLDVꢀ  
del diseño formal (estructural) del federalismo, condicionado por  
las instituciones informales (valores, cultura, tradiciones y prác-  
ticas de los actores políticos), propone una concepción procesal  
del federalismo, particularmente desde la federalización o la des-  
centralización de las comunidades políticas (Grimaldo y Rangel,  
2
007). Esta segunda corriente, en una buena medida, complementa  
al enfoque estructural, al subrayar la importancia de las interaccio-  
nes en los arreglos institucionales de las estructuras y procesos de  
los sistemas federales.  
En esta perspectiva, los dos elementos constitutivos del proceso  
federativo son:  
A. La comunidad como actor central del proceso. Desde este  
planteamiento, el actor central se desplaza del Estado hacia la  
comunidad, o, mejor dicho, hacia las comunidades. El con-  
cepto de comunidad se asume no sólo desde el punto de vista  
institucional, sino también considerando componentes étni-  
cos (como, por ejemplo, los pueblos y comunidades origina-  
rias) y culturales, incluyendo, usos y costumbres, creencias,  
valores, tradiciones, representaciones y expresiones artísti-  
cas, etc. (La Pergola, 1973, pág. 27). Nótese que, en contraste  
con el enfoque estructural, los estudios empíricos desplazan  
como una categoría central de análisis de los sistemas fede-  
rativos a los niveles de gobierno, y en su lugar introducen la  
noción de las comunidades, con un fuerte contenido en las  
identidades sociopolíticas.  
B. La autonomía de las unidades federativas. Friedrich sos-  
tiene de manera reiterada la indivisibilidad de la sobera-  
nía nacional, por lo que es imposible que en la federación  
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se sustente en la existencia de entidades soberanas, por lo  
que, desde el punto de vista del citado autor, aquellas úni-  
camente cuentan con autonomía. Este es quizás uno de los  
argumentos más débiles del enfoque dinámico de Friedrich  
(
1968, citado por Grimaldo y Rangel, 2007). Y lo es, en razón  
de que no resiste las tesis en el sentido de que en los sistemas  
1
federativos la soberanía si es divisible y de carácter dual, es  
decir, existe un poder nacional soberano representado por el  
Estado federal y varios poderes estatales, representados por  
las entidades federativas, cuyo principios se recogen en los  
2
respectivos modelos constitucionales. Sin embargo también  
hay que señalar que el postulado correspondiente a la existen-  
cia de comunidades autónomas en el marco de los sistemas  
federativos resulta de gran importancia en la exploración de  
la gobernanza multinivel (GMN), tal como se apunta en las  
siguientes secciones.  
Ante los problemas reales que cotidianamente enfrentan los siste-  
mas federales, incluyendo la gobernabilidad, no tiene mucho senti-  
do la separación a raja tabla del enfoque estructural y empírico. En  
todo caso, el estudio del federalismo puede vincularse ya sea con  
sus aspectos estructurales o sus procesos (Obydenkova, 2004). En  
otras palabras, la complejidad de la agenda pública, incluyendo la  
cuestión ambiental, plantea la necesidad de marcos analíticos que  
abarquen tanto instituciones formales e informales, incluyendo los  
procesos interactivos entre los actores centrales, tal como es el pos-  
tulado central de la GMN.  
La gobernanza multinivel  
En primer lugar, se procederá al rastreo de algunos elementos de la  
gobernanza. En su estudio pionero, de carácter histórico y prospec-  
tivo, Marks (1993), señala que la construcción de la Unión Europea  
puede analizarse desde la emergencia de un sistema de gobernan-  
za, en la cual, los gobiernos en el nivel supranacional (represen-  
tado por las instituciones comunitarias, incluyendo la Comisión  
ƴ3@Kꢀcomo lo apunta Elazar (1987), el sistema federal inventado en los Estados Unidos e  
incorporado en la constitución de 1787, tiene como postulado central la superación del  
principio de la soberanía centralizada en el Estado nacional, así como la aceptación de la  
DWHRSDMBH@ꢀCDꢀITQHRCHBBHNMDRꢀBNMBTQQDMSDRꢁꢀ+@ꢀ@CNOBH®MꢀCDKꢀRHRSDL@ꢀEDCDQ@KꢀRTOTRNꢂꢀDMSQDꢀ  
otras cosas, el abandono de la visión europea del siglo XVI sobre la soberanía estatal cen-  
tralizada en un poder unitario, para reemplazarlo por el principio de soberanía popular,  
con lo que las diversas unidades de gobierno asumieron el ejercicio de dicha soberanía.  
Ƶ/NQꢀejemplo, en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, diversos dis-  
positivos constitucionales asumen dicho principio: el artículo 40 señala que los estados  
RNMꢀKHAQDRꢀXꢀRNADQ@MNRꢀDMꢀSNCNꢀKNꢀBNMBDQMHDMSDꢀ@ꢀRTꢀQ¤FHLDMꢀHMSDQHNQꢀXꢀDKꢀ@QS¨BTKNꢀꢃꢄꢀDRS@-  
blece que la soberanía nacional se ejerce por medio de los poderes federales y estatales.  
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Europea), nacional, regional y local comenzaban a articularse en  
redes de políticas territoriales. En la perspectiva de Marks (1993),  
el citado fenómeno político converge un proceso centrífugo de re-  
asignación de los centros para la toma de decisiones, desplegada  
desde los Estados nacionales en dos direcciones verticales: hacia  
arriba, es decir, en dirección a las instituciones supranacionales y  
hacia abajo, esto es, dirigido a los diferentes gobiernos subnacio-  
nales. Se observa una novedosa arquitectura institucional basada  
en la conŒguración de esferas y redes de poder compartidas entre  
los distintos niveles gubernamentales (Marks, 1993). Aun cuando  
en su formulación inicial, el enfoque de la GMN puso el acento en la  
estructura y papel de los Estados nacionales dentro del andamiaje  
institucional de la Unión Europea, lo cierto es que, en su posterior  
evolución comenzó a alejarse de su matriz estado-céntrica.  
La teoría de la GMN desarrollada inicialmente por Marks (1993)  
fue secundada por otros tratadistas como Hooghe (1995), quien se-  
ñaló el desplazamiento de las arenas nacionales por las transnacio-  
nales, subrayando la emergencia de un panorama sociopolítico con  
múltiples e interactuantes espacios institucionales. En el contexto  
europeo, la GMN se reŒere a un nuevo sistema político donde no  
existe una autoridad central, sino diversos arreglos institucionales  
colaborativos entre los ámbitos supranacional, nacional y subna-  
cional, ya que, en primer lugar, las competencias y centros para la  
toma de decisiones son compartidas y distribuidas en diferentes ni-  
veles sociopolíticos. En segundo lugar, las arenas sociopolíticas no  
simplemente se encuentran articuladas dentro de un sistema na-  
cional, sino que están interconectadas con actores de otros niveles.  
Inclusive, los actores subnacionales tienen la posibilidad de opera  
tanto en el ámbito nacional como supranacional (Marks, Hooghe y  
Blanck, 1996).  
Las funciones y mecanismos de articulación corresponden a los  
sistemas de gobierno, como es el federalismo, en cuyo caso, las re-  
laciones intergubernamentales son las piezas centrales para dicha  
tarea. En cambio, la interconexión se reŒere a las relaciones inte-  
ractivas entre las arenas sociopolíticas, incluyendo por supuesto al  
Estado, pero no limitándose a este. En esa medida, también se trata  
de procesos de naturaleza dinámica, tanto en las escalas espaciales  
como temporales.  
A partir de estos desarrollos teóricos pioneros de la GMN, una  
corriente relevante se ha enfocado al análisis de:  
A. La distinción entre las instituciones y los actores sociopo-  
líticos, pues mientras las primeras son las reglas (formales e  
informales) que regulan a estos últimos; estos últimos son los  
agentes que tienen la capacidad de orientar las acciones y las  
políticas.  
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B. También es útil concebir al Estado como un conjunto de  
instituciones, es decir, como un sistema normativo que es-  
3
tructura y regula el ejercicio de la autoridad. En cambio, los  
actores son los agentes estatales que ocupan una posición de  
autoridad en dicha estructura, por ejemplo los gobernantes en  
los distintos niveles de gobierno (Marks, 1996).  
Bajo la perspectiva centrada en el actor la atención se dirige a las  
acciones de los individuos o grupos de personas en posiciones de  
autoridad, diferenciándolos claramente de los Estados, en su ca-  
rácter de proveedores de los contextos institucionales en los cuales  
los seres humanos persiguen sus metas. Dicho enfoque demanda  
la superación de un modelo que confunde las reglas y la cancha  
del juego político con los actores de las arenas sociopolíticas, en  
su carácter de jugadores que operan bajo esas normas y contextos,  
y en esa medida también permite trazar los efectos causales de los  
abstractos procesos institucionales para pasar al estudio de sus im-  
pactos a partir de las acciones desplegadas por los actores (Marks,  
1
996).  
También cabe señalar que la teoría de la GMN teorizada inicial-  
mente por Marks y Hooghe ha seguido progresando en las últimas  
décadas. Uno de los aspectos centrales en este desarrollo es la de-  
Œ
nición de dos modelos de GMN: Tipo I y Tipo II, con base en una  
extensa literatura cientíŒca.  
•
La GMN Tipo I. El fundamento teórico de este modelo es el  
federalismo, cuyo postulado central, tal como ya lo señalamos  
en los apartados precedentes, es la distribución del poder  
político entre un número limitado de unidades de gobierno  
operando en dos o tres niveles institucionales. Se trata de un  
marco de análisis que comprende todo el sistema político, con  
múltiples pero limitados ámbitos gubernamentales (Hooghe y  
Marks, 2003).  
Los elementos centrales de la GMN Tipo I son:  
A. Jurisdicciones con Œnes generales. Los centros de decisión  
política se encuentran dispersas entre los diferentes niveles,  
pero se encuentran articulados dentro de un sistema político  
nacional (Hooghe y Marks, 2003). Los gobiernos subnacio-  
nales tienen una jurisdicción general o multipropósito en sus  
respectivos territorios, conforme a las respectivas fórmulas  
para la distribución del poder.  
ƶ!@INꢀeste supuesto, según Marks (1996) la noción del Estado como un actor puede servir  
en el campo del derecho y las relaciones internacionales, en donde participa con la repre-  
sentación de las unidades políticas nacionales, más no en el ámbito subnacional y en los  
procesos de integración supranacional.  
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B. Jurisdicciones anidadas. Las respectivas jurisdicciones  
tienen una matriz territorial (nacional, regional, local o co-  
munal), y se encuentran deŒnidas por fronteras permanentes  
dentro de los Estados nacionales.  
C. Un limitado número de jurisdicciones. Se distinguen uni-  
dades constituyentes con una matriz territorial y competen-  
cias delimitadas, con lo que también se limita tanto el número  
de actores como los mecanismos de coordinación (Je²ery y  
Peterson, 2020; Zürn, 2020).  
D. Una arquitectura general y permanente. La lógica que pre-  
valece es la capacidad de autogobierno de las comunidades,  
en función de ámbitos de competencia para la satisfacción de  
ciertos bienes o funciones públicas (Hooghe, Marks y Schakel,  
2020).  
En este modelo de gobernanza, la arquitectura institucional se sus-  
tenta en un conjunto de principios constitucionales que permiten  
una homologación básica en el diseño organizacional y funcional  
de los distintos ámbitos de gobierno, como la división de poderes,  
los pesos y contrapesos, o los modelos constitucionales de gobier-  
nos locales (esto resulta evidente, por ejemplo, en el caso mexica-  
no, en el que los más de 2,450 municipios tienen el mismo modelo  
de gobierno), lo que supone una gran rigidez institucional ante los  
contextos socioculturales y socio-ecológicos.  
En razón de lo anterior, el diseño estructural y funcional de las  
instituciones de la GMN Tipo I se caracteriza por: a) una limitada  
necesidad de coordinación horizontal y vertical; b) la escala de la  
jurisdicción territorial decrece en los niveles más bajos; c) las com-  
petencias están limitadas a un pequeño número de unidades en  
cada nivel y d) una estructura organizacional de corte piramidal y  
jerárquico (Hooghe y Marks, 2003).  
•
La GMN Tipo II. Los espacios institucionales están general-  
mente contextualizados, empotrados y sobrepuestos con los  
de la GMN Tipo I, pero de una manera bastante diferencia-  
da en cuando a las modalidades organizacionales, pues los  
primeros pueden asumir la forma de distritos, comisiones u  
otras modalidades de cuerpos locales o regionales, tal como  
sucede en algunas áreas metropolitanas de los Estados Unidos  
o en algunas regiones europeas. Las jurisdicciones no están  
alineadas a unos pocos niveles, sino que operan en numerosas  
escalas territoriales, con tareas especíŒcas, y cuyas modalida-  
des organizacionales son temporales y œexibles, más que de  
largo plazo (Hooghe y Marks, 2003). Los elementos centrales  
son:  
A. Jurisdicciones especíŒcas. Dicha característica está vincu-  
lada con tareas, responsabilidades, atribuciones o funciones  
|
173 |  
Vol.1 Núm, 2 | Revista Nueva Época | Julio-diciembre 2023  
particulares, así como interacciones constantes entre los dife-  
rentes sistemas y unidades de gobernanza (Zürn,2020).  
B. Jurisdicciones transversales. Las fronteras jurisdiccionales  
no se encuentran anidadas totalmente en el Estado nacional  
por lo que se encuentra articulada con organizaciones inter-  
nacionales y bienes de carácter global, particularmente en  
materia ambiental (Je²ery y Peterson, 2020).  
C. Multiplicidad de niveles jurisdiccionales. Las jurisdiccio-  
nes operan en diversas escalas y sin un claro predominio de  
los actores públicos o privados en los procesos de gobernan-  
za. La escasa evidencia empírica y teórica señala su estrecha  
vinculación con las arenas internacionales, particularmente  
en la gobernanza transfronteriza de problemas ambientales o  
de zonas metropolitanas.  
D. Flexibilidad en el diseño jurisdiccional. Las jurisdicciones  
tienen como objetivo responder de una manera œexible a los  
problemas públicos y las demandas ciudadanas, incluyendo  
los esfuerzos para internalizar las políticas internacionales y  
transnacionales, particularmente en ausencia de una autori-  
dad global.  
Esto resulta particularmente relevante en la política y el régimen  
internacional en materia de cambio climático, pérdida de biodi-  
versidad, lucha contra la desertiŒcación, entre otras problemáticas  
ambientales contemporáneas. La mayoría de los acuerdos interna-  
cionales en estos rubros no son jurídicamente vinculantes, lo que  
le da más relevancia a los espacios de gobernanza ambiental en el  
ámbito local y regional, tal como se precisará en la sección de dis-  
cusión.  
La arquitectura de las instituciones de la GMN Tipo II se sus-  
tenta en los mencionados principios, particularmente en la fun-  
cionalidad de las respectivas unidades, diseñada para problemas  
especíŒcos, y no en función de una comunidad. Por ello, el diseño  
institucional, (ámbito jurisdiccional, recursos, actores y procesos  
para la toma de decisiones) puede adaptarse a los problemas pú-  
blicos. S, aunque se trata de instituciones emergentes, particular-  
mente en la gobernanza global y regional supranacional (Hooghe  
y Marks, 2003; Zürn, 2020), lo que supone elaborar e implementar  
una política pública con base en la naturaleza de cada problemaa.  
Esto también es de particular relevancia para el objeto central de  
estudio de este artículo.  
La construcción de la GMN podría articularse dentro del sis-  
tema federativo. Sin embargo, esto supone también una revisión a  
fondo de las rígidas fórmulas de distribución de competencias en-  
tre las distintas unidades de gobierno.  
|
174 |  
Julio-diciembre 2023| Revista Nueva Época |Vol.1 Núm, 2  
Las ecorregiones  
La idea sobre la construcción de los marcos para las ecorregiones  
surgió en países como Canadá y Estados Unidos, principalmente a  
partir de investigaciones cientíŒcas en ecología, biología o geogra-  
£
ía, pero también a partir de las respectivas legislaciones naciona-  
les en materia de protección ambiental, particularmente a partir de  
las necesidades de la gestión en este campo.4  
Desde 1994, diversas agencias gubernamentales estadouniden-  
ses llamaron la atención acerca de la necesidad de avanzar en una  
gestión ecológica más integrada, que intentara rebasar las jurisdic-  
ciones político-administrativas, misma que debería:  
A. Considerar tanto la complejidad de los vínculos entre los  
componentes y procesos de los ecosistemas.  
B. Incluir los efectos sobre los ecosistemas de las actividades  
realizadas en las distintas escalas ecológicas y fronteras polí-  
tico-administrativas, incluyendo el nivel subnacional.  
C. La integración, sistematización e intercambio de informa-  
ción y conocimientos cientíŒcos sobre los sistemas ecológicos  
y socioeconómicos (USGAO, 1994).  
Las ecorregiones son áreas de similitud en cuanto a los patrones  
interactivos entre los componentes bióticos, abióticos, acuáticos y  
terrestres, incluyendo las capacidades y potenciales de los sistemas  
ecológicos, cuyas fronteras se aproximan a la extensión de las co-  
munidades correspondientes a las diversas especies, así como a los  
cambios de uso de suelo detonado por las actividades y asentamien-  
tos humanos (Omernik, 2004; Olson, et al., 2001).  
Las ecorregiones presentan importantes patrones con relación a re-  
cursos ambientales, ecosistemas, así como los cambios generados  
por los asentamientos humanos y las actividades humanas (Omer-  
nik, 1995). Así, desde un enfoque holístico, dicho concepto abarca  
aquellos aspectos relativos al mantenimiento de la capacidad de  
los ecosistemas (estructura, función y complejidad), así como las  
fronteras y patrones de la dimensión económica, cultural y política  
de la gestión de esos mismos bienes, incluyendo los servicios am-  
bientales (Bryce, Omernik y Larsen, 1999).  
Las principales características de las ecorregiones son:  
A. Incorporan los principales componentes de los ecosiste-  
mas: agua, aire, tierra, biota. Reconocen de una manera im-  
portante el impacto de los asentamientos humanos sobre los  
Ʒ/NQꢀejemplo, en Estados Unidos, la Agencia de Protección Ambiental (EPA) desde hace  
algunas décadas se ha sumado a la concertación de esfuerzos con diversas instituciones  
académicas, principalmente para la integración de mapas y otra clase de instrumentes de  
gestión de las ecorregiones de América del Norte.  
|
175 |  
Vol.1 Núm, 2 | Revista Nueva Época | Julio-diciembre 2023  
recursos ambientales, por lo que también incluyen las pertur-  
baciones generadas por las actividades socioeconómicas.  
B. Se sustentan en una estructura jerarquizada, con ecosiste-  
mas anidados (en forma imbricada), pues los ecosistemas más  
pequeños se amalgaman e interactúan con los más grandes,  
principalmente mediante la identiŒcación de patrones espa-  
ciales en una diversidad de escalas geográŒcas.  
C. Reconocen e integran la naturaleza dinámica e interactiva  
de los ecosistemas, por lo que es un instrumento que puede  
ayudar en la gestión ambiental sostenible.  
D. Contempla zonas de transición entre los diferentes ecosis-  
temas (Comisión para la Cooperación Ambiental, CCA,1997;  
Bryce, Omernik y Larsen, 1999).  
La necesidad de las ecorregiones existe en todas las escalas geográ-  
Œ
ca: los principales desarrollos se han enfocado en los niveles I al  
V: I (global), II (regional nacional o supranacional), en tanto los res-  
tantes se encuentran anidados en las escalas locales.  
En el ámbito nacional, las ecorregiones niveles III, IV y V son  
las más relevantes, ya que permiten identiŒcar características más  
especíŒcas a nivel regional, por lo que constituyen un instrumento  
más eŒcaz para la toma de decisiones en la gestión de ecosistemas y  
bienes ambientales, incluyendo las actividades de evaluación y mo-  
nitoreo (CCA,1997). Se trata de subregiones que generalmente cubren  
a más de una entidad política (estado, región o municipio), ya que las  
regiones ecológicas raramente corresponden a los patrones espa-  
ciales de las fronteras de las mencionadas unidades políticas subna-  
cionales, pues existen numerosos casos en los que estas únicamente  
cubren una porción de ecorregión o subregión ecológica, las cuales se  
extienden en las entidades circunvecinas (Omernik, 1995).  
Discusión  
La pregunta particular que guía esta sección y que complementa a  
la pregunta central es la siguiente ¿Cómo avanzar en la renovación  
de los espacios de la gobernanza multinivelgobernanza multinivel  
ambiental en el caso de México? Para ello, en el primer apartado se  
analizan algunos aspectos de las regiones ecológicas, mientras que  
en el segundo se estudian los elementos institucionales del federa-  
lismo mexicano, lo que permitirá contrastar algunas de las princi-  
pales contradicciones entre ambos espacios.  
Los espacios socio-ecológicos: las ecorregiones  
terrestres de México  
El mapa de la biodiversidad terrestre del planeta contempla 8 rei-  
nos biogeográŒcos. Dentro de estos se prevén 14 biomas, y como  
|
176 |  
Julio-diciembre 2023| Revista Nueva Época |Vol.1 Núm, 2  
parte de estos últimos se incluyen 867 ecorregiones, las cuales atra-  
viesan toda clase de fronteras políticas y ámbitos jurisdiccionales  
(
Olson, et al., 2001).  
Tanto desde la perspectiva geopolítica como ecológica, Méxi-  
co pertenece a dos grandes espacios transnacionales: América del  
Norte y América del Sur, particularmente la región centroamerica-  
na, Esta ubicación geográŒca tiene enormes implicaciones políti-  
cas, particularmente en cuanto a la agenda ambiental.  
Por el lado de América del Norte, se han realizado algunos ejer-  
cicios de regionalización ecológica: se han reconocido 15 del nivel  
I, 52 tipo II, y 200 del tipo III. La mayoría de las ecorregiones nivel  
I atraviesan las fronteras políticas de dos o los tres países de la re-  
gión. Además, México y Estados Unidos comparten por lo menos  
otras tres de estas ecorregiones (California Mediterránea, Desiertos  
de América del Norte y Elevaciones Semiáridas Meridionales). En  
cambio, tres ecorregiones del nivel I se encuentran prácticamente  
en territorio mexicano: Sierras Templadas, Selvas Cálido-Húmedas  
y Selvas Cálido-Secas.  
La gestión sostenible de estas regiones ecológicas requiere de  
una gobernanza transfronteriza en el ámbito supranacional, lo que  
incluye la creación de los respectivos espacios institucionales, más  
allá de los tratados internacionales en esta materia, lo que supone,  
por ejemplo, la gestión integral de las cuencas hidrológicas, princi-  
palmente en el caso de México y Estados Unidos (Río Colorado, Río  
Grande y principales aœuentes).  
A partir de esta delimitación, en el caso de México se han identi-  
cado estas ecorregiones, tal como se sintetiza en la siguiente tabla:  
Œ
Tabla 1. Ecorregiones terrestres de México (Niveles I, II, III y IV)  
Nivel I  
Nivel II  
Nivel III  
Nivel IV  
ꢀ
>ˆvœÀ˜ˆ>ꢁ“i`ˆÌiÀÀ?˜i>  
1
1
2
3
4
Desiertos de América del Norte  
Elevaciones semiáridas meridionales  
Grandes planicies  
21  
4
2
3
2
2
4
Selvas cálido-húmedas  
Selvas cálido-secas  
5
™
17  
25  
21  
™È  
6
12  
8
Sierras templadas  
5
Total  
22  
Ι  
Fuente: tomado y modiꢀcado de SEMARNAT (2023) y CONABIO (2008).  
Las regiones ecológicas nivel I son:  
A. Los Desiertos de América del Norte cubren la mayor por-  
ción del territorio nacional (30%).  
|
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Vol.1 Núm, 2 | Revista Nueva Época | Julio-diciembre 2023  
B. Las Sierras Templadas cubren el 22% del territorio. Se ubi-  
can en la Sierra Madre Occidental, la Sierra Madre Oriental y  
los complejos montañosos de Chiapas y Oaxaca.  
C. Las Selvas Cálido–Secas, cubren aproximadamente 16%  
del territorio; se extiende por una angosta y discontinua fran-  
ja desde el este de Sonora y el sureste de Chihuahua hasta  
Chiapas.  
D. Las Selvas Cálido-Húmedas cubren el 14% del territorio.  
Circundan la Planicie Costera del Golfo de México, la parte  
RFFLGHQWDOꢀ\ꢀVXUꢀGHꢀODꢀ3ODQLFLHꢀ&RVWHUDꢀGHOꢀ3DFt¿FRꢂꢀODꢀSDUWHꢀ  
más alta de la península de Yucatán y porciones bajas de la  
Sierra Madre de Chiapas.  
E. Las Elevaciones Semiáridas Meridionales cubren un 12%  
del territorio. Se extiende hacia el sur sobre varios de estados  
del norte, oeste y centro del país.  
F. Las ecorregiones más pequeñas son las Grandes Planicies  
y California Mediterránea, las cuales abarcan el 5% y 1% del  
territorio, respectivamente (Secretaría del Medio Ambiente y  
Recursos Naturales, 2023).  
Los espacios institucionales: entidades federativas y  
municipios  
Grosso moDe manera general, el sistema político mexicano se sus-  
tenta en la existencia de tres grandes ámbitos jurisdiccionales: 32  
entidades federativas, incluyendo la ciudad de México, así como  
2
,469 municipios, considerando las 16 demarcaciones territoriales  
de la capital nacional. Estos arreglos institucionales están sustenta-  
dos en los respectivos sistemas político-administrativos, incluyen-  
do los poderes tradicionales y los órganos públicos autónomos.  
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos  
(
CPEUM, 1917) además de perŒlar la mencionada arquitectura ins-  
titucional, también contempla las siguientes fórmulas básicas de  
distribución de competencias:  
A. La fórmula originaria del sistema federal mexicano, con-  
sistente en la asignación de atribuciones expresas para los  
poderes federales y de facultades residuales para las entidades  
federativas, dando lugar a las competencias exclusivas para  
ambos niveles de gobierno, prevista esencialmente en el Artí-  
culo 124 de la CPEUM.  
B. La fórmula “derivada”, pieza clave del proceso centraliza-  
dor del federalismo mexicano en el siglo XX y las primeras  
décadas del XXI, ha dado lugar a una gran variedad de com-  
petencias concurrentes entre los tres ámbitos de gobierno,  
|
178 |  
Julio-diciembre 2023| Revista Nueva Época |Vol.1 Núm, 2  
incluyendo medio ambiente, protección, uso y acceso de los  
bienes y recursos naturales (CPEUM, 1917, artículo 73).  
C. En el andamiaje institucional de la gobernanza ambiental  
FRQÀX\HQꢀSRUꢀORVꢀPHQRVꢀFXDWURꢀPHFDQLVPRVꢀGHꢀGLVWULEX-  
ción de competencias entre los tres ámbitos de gobierno: a)  
aquellos que asignan atribuciones exclusivas para el gobier-  
no federal, como la gestión de aguas nacionales; b) Los que  
determinan facultades concurrentes para el uso y acceso  
de algunos bienes naturales, como la gestión sostenible de  
bosques; c) aquellos que establecen fórmulas concurrentes en  
materia de protección ambiental, incluyendo la gestión de las  
Áreas Naturales Protegidas; y d) los que establecen la distri-  
bución de competencias con un enfoque sistémico, como el  
Sistema Nacional de Cambio Climático.  
La densidad de este entramado  
institucional constituye un obs-  
La densidad de este  
entramado institucional  
constituye un obstáculo  
fundamental en la  
articulación de políticas  
y programas en los  
distintos sectores de la  
táculo fundamental en la articu-  
lación de políticas y programas  
en los distintos sectores de la  
administración pública, parti-  
cularmente en aquellas materias  
de gran complejidad, como el  
desarrollo sostenible, las cuales  
requieren la intervención de ac-  
tores ubicados más allá de las are-  
nas del Estado.  
Este andamiaje institucional  
da lugar a la existencia de una  
multiplicidad de jurisdicciones,  
además de la superposición es-  
tructural y funcional del Estado,  
incluyendo la protección am-  
biental, cambio climático, y uso  
de bienes naturales, cuyos distin-  
tos marcos especíŒcos, propician  
una anarquía institucional en las  
políticas y la gobernanza en este  
campo.  
administración pública,  
particularmente en  
aquellas materias de  
gran complejidad, como  
el desarrollo sostenible,  
las cuales requieren la  
intervención de actores  
ubicados más allá de las  
arenas del Estado.  
Resultados  
Los marcos institucionales (formales e informales) de una gober-  
nanza ambiental multinivel requieren mayores niveles de articu-  
lación entre las múltiples jurisdicciones (entidades federativas y  
|
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Vol.1 Núm, 2 | Revista Nueva Época | Julio-diciembre 2023  
municipios) y la complejidad de las regiones ecológicas (en sus múl-  
tiples escalas y niveles), lo que incluye la exploración de una nueva  
arquitectura institucional, que considere:  
El enfoque de la gobernanza ambiental multinivel demanda  
dos condiciones fundamentales:  
•
a) El diseño de nuevas fórmulas federativas para la distribu-  
ción de facultades entre los tres niveles de gobierno en fun-  
ción de sus respectivas capacidades institucionales, y con base  
en principios como la proximidad y la subsidiariedad.  
b) También supone el diseño de nuevos espacios instituciona-  
les para la gobernanza ambiental multinivel a nivel regional,  
principalmente para la articulación sistémica de políticas y  
programas correspondientes al uso, acceso y disposición de  
los bienes y recursos ambientales en las distintas regiones  
ecológicas del país.  
•
•
•
La construcción del mencionado andamiaje institucional con  
mayores grados de integración sistémica entre las distintas  
unidades de gobierno, mediante mecanismos de coordinación  
intergubernamental que permitan la construcción y operación  
de los sistemas de gobernanza ambiental, principalmente  
con base en las regiones ecológicas y otro tipo de espacios  
socio-ecológicos, como las áreas naturales protegidas.  
Esta nueva arquitectura institucional de la gobernanza am-  
biental multinivel también requieren la constitución de nue-  
vos centros de decisión, con la participación de los actores de  
la sociedad civil y de la economía, incluyendo los espacios  
intersticiales de estas arenas sociopolíticas.  
Conclusiones  
La gobernanza ambiental multinivel demanda una nueva arquitec-  
tura institucional sustentada en la existencia de dos grandes cam-  
pos jurisdiccionales: internacional y nacional. En el primer caso, se  
trata de la construcción de los sistemas de gobernanza de naturale-  
za supranacional, con base en la extensión, características y/o rele-  
vancia global o regional de las diferentes ecorregiones, tal como se-  
ría el caso de México con relación a las regiones ecológicas de nivel  
I de América del Norte.  
En cuanto a las jurisdicciones nacionales, los correspondientes  
marcos institucionales están determinados por las dos formas or-  
ganizacionales básicas de los Estados nacionales contemporáneos  
(
federales o unitarios). En el caso, de los Estados compuestos, la  
nueva arquitectura institucional de la gobernanza ambiental mul-  
tinivel también demanda un sistema federativo de nuevo cuño, es  
|
180 |  
Julio-diciembre 2023| Revista Nueva Época |Vol.1 Núm, 2  
decir, un federalismo interdependiente, que permita la articulación  
de los espacios institucionales de geometría variable, en los que  
puedan participar de manera multifuncional de actores guberna-  
mentales como de la sociedad civil y la economía.  
Entonces, la respuesta a título provisional de la pregunta cen-  
tral de investigación es la siguiente: el desarrollo de los arreglos ins-  
titucionales para la gobernanza ambiental multinivel en el marco  
de los sistemas federativos supone la construcción de espacios de  
gobernanza ad hoc: las cuales deberían permitir tanto la articulación  
dinámica, sistémica y variable de los procesos interactivos entre los  
actores gubernamentales y no gubernamentales. La conŒguración  
de estos nuevos espacios institucionales también incluye la necesi-  
dad de un sistema federativo de corte cooperativo y transversal, de  
manera tal que las múltiples unidades de gobierno puedan partici-  
par en la GMN de los bienes y servicios ambientales.  
En suma, los espacios institucionales de la gobernanza am-  
biental multinivel, podrían sustentarse en nuevas instituciones que  
integren los principales componentes de los respectivos sistemas  
político-administrativos, así como los elementos relacionados con  
la extensión, delimitación, estructura y funcionamiento de los SSE,  
cuyas desarrollo incipiente se pueden encontrar en la regionaliza-  
ción ecológica en sus múltiples escalas y niveles.  
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